气候谈判，踉呛中前行

郑叶青

　　如果说2009年的哥本哈根会议给人们带来的是失望，那么2010年的气候变化谈判带来的则是无奈。经历了德国波恩和中国天津的多轮筹备会议后，年末的联合国气候变化框架公约第十六次缔约方大会在墨西哥的坎昆召开。坎昆会议的焦点是京都议定书的延续。京都议定书规定了部分国家温室气体的排放配额，而这份议定书将于2012年失效。如果国际社会选择延续京都议定书，那么坎昆会议亟需在排放配额，资金援助，排放核查等方面取得一定的突破。

　　遗憾的是，在众多棘手的问题上，坎昆会议选择了回避。会议决议书上只重申了各国继续谈判的意愿，并表示会努力在2012年前达成京都议定书的后续协定，但在具体的责任分配和排放配额上仍然用词模糊。在决议书之外，共有55个国家承诺自愿削减温室气体排放量，但是无论从程度和速度上，承诺的削减量都达不到控制气候变化的目标，况且各国的承诺通常有诸多的前提，能否实现仍待各国政府的立法和执行。

　　2010年谈判中的一大亮点是发达国家资金援助的具体化。坎昆会议上发达国家承诺在2010年至2012年间建立300亿美元的启动基金，并争取在2020年建立每年1000亿美元规模的绿色气候基金。这对于众多缺乏资金和技术的发展中国家无疑是一剂强心针。但是这笔资金援助的实现还需要大量的细节工作。在目前的政治经济条件下，发达国家不可能从政府预算中拨出这样一笔资金来无偿援助发展中国家。历史上联合国在执行援助计划中也出过多次腐败的丑闻，部分发达国家和私营资本不愿意参与联合国主导的援助计划。而且，即便这数百亿的资金能够到位，届时资金的分配和使用恐怕又会成为各国争议的焦点。

　　在2009年的哥本哈根会议上，发达国家和发展中国家在排放清单透明度的问题上有过激烈的争执。发达国家坚持认为，排放清单应当执行“三可”标准，即各国排放清单应当“可衡量、可报告、可核实”。各国自行报告的排放清单是京都议定书的执行基础，然而，由于技术和数据的限制，各国的排放清单都存在很大的不确定性。以中国为例，不同组织统计出的排放量有着10%至15%的差异。即使在数据完备的美国，各种口径计算出的排放量也有3%至5%的误差范围。这使得“三可”标准在执行中主观性很大，任何国家都可能受到对排放清单准确性的质疑。此外，中国一向反对国际组织对中国的官方数据进行核查，认为这是对中国主权的侵犯。坎昆会议的决议在这个问题上采取了折中的方案。决议一方面要求发展中国家在各国内部对排放清单进行符合“三可”标准的验证，另一方面，又要求各国“在符合未来会议制定的指导方针下”接受国际的“三可”核查。这样的方案虽然将“三可”标准形诸文字，但在关键的国际核查问题上将难题推给了未来的谈判。

　　在2010年的气候谈判中，各大国的立场没有丝毫松动，相反，个别国家的立场甚至有所倒退。以日本为例，在坎昆会议上，日本代表强硬地拒绝了延续京都议定书的减排目标。究其原因，主要是日本在履行京都议定书中遇到的困难和日本国内工业界的强烈反对。从1990年到2008年，日本国内的温室气体排放量非但没有下降，反而上升了1%，这与日本承诺的减排6%的目标还有相当的距离。在目前的条件下进一步减排就需要更大的资金投入，这对于脆弱的日本经济和政府财政是不堪承受的负担。

　　欧盟也面临着类似的困难。虽然上世纪90年代的苏东解体和2008年开始的金融危机让欧盟“因祸得福”，大大削减了欧盟的减排负担。但是任何国家都不会愿意以经济衰退的方式来削减排放量。随着中美两国的排放增加，欧盟在全球排放中的比例已经逐渐下降。近年来欧盟在气候变化谈判中的影响力大不如前，即便欧盟愿意单方面削减排放量，在国际社会上恐怕也是应者寥寥。

　　美国也有自己的问题。美国国内气候变化的议题陷入了政治化的陷阱，近年来全无进展。在美国两党对抗的大环境下，凡是民主党支持的政策，共和党一定会反对。而支持气候变化立法的民主党在11月份举行的国会中期选举中惨败，在未来数年中，美国国内气候变化立法希望渺茫。奥巴马政府所承诺的2020年前减排17%的目标也成了空中楼阁。面对国内的政治压力，美国在气候变化谈判中难以有所作为，更不可能起到领导作用。

　　气候变化谈判的停滞不前让人们对于联合国主导下的谈判体系产生了怀疑。由193个国家参加的气候谈判常常陷入混乱。任何一个国家的反对都可能延误议程，甚至破坏各国间最低限度的共识。各国之间的合纵连横，明争暗斗，又让谈判平添了许多变数。激进的非政府组织在场外不断施加压力，使尽各种方式吸引媒体眼球，使得气候谈判更像一个秀场，而非关系到全球命运的严肃会议。每年缔约方大会的与会者动辄数万，如果不能解决问题，倒是白白增加了许多温室气体排放。

　　事实上，气候变化领域的国际公约约束力非常有限。国际社会对于违约方几乎没有有效的惩罚措施。从减排效果来看，各国的排放量更多地取决于经济和政治的外部条件，而非各国政府的减排措施。因此，与其期待京都议定书的延续，还不如推进能源技术革命，早日实现能源的低碳化和可持续化。京都议定书已经完成了它的历史使命，也许只能对它道声再见。但是京都议定书之后，人类应对气候变化的努力远未终结。

　　（作者现为美国执业律师、耶鲁大学法学博士）