城市化的目的与手段
本期独家策划，讲述的是杭州拱墅区自2007年底开始“秀美拱墅三年行动计划”以来的巨变。
我们以《拱墅印象：怎一个“变”字了得》为总标题展开报道。这是因为，拱墅这三年的求变、思变、转变、巨变，表面上呈现的是城市面貌之变，实际上却是以城市面貌之变为引擎，来实现城市功能之变，经济发展方式之变，民生改善之变。
这个曾被定位为工业仓储区的老城区，她的华丽转身，需要“大拆大建”，离不开“经营土地”。在过去的三年里，拱墅区共计政府性投入315亿元，主要用于城市基础设施建设和民生事业，其中绝大部分资金来源就是土地出让金。
对于以土地出让金启动城市发展问题，很容易使人联想到“土地财政”。
就在2010年12月27日，本期杂志的最后截稿日，《人民日报》还以差不多整版的篇幅批评了“土地财政”，直陈“土地财政不可持续”。文章披露，2010年，在国家有意控制地价过快上涨的背景下，各地的“土地财政”依然飙升到2万亿元。
客观地说，十几年来，“土地财政”对缓解地方财力不足、公共品供给融资难，创造就业机会和提升城市化水平等都有着很大的促进作用，功不可没。而充裕的“土地财政”，在资金上保证了城市的日新月异，进而为城市管理者彰显了政绩。所以，一直以来，地方政府有着以“经营土地”来“经营城市”的冲动。
但人们诟病“土地财政”，不是看不过地方政府由此获得了较为充分的财政收益，而是因为获得这一收益的结果不尽公平。这些年来，各地已成熟地创造了“征地—卖地—收税收费—银行抵押—再征地”的“经营城市”的滚动模式，但“在这一过程中，地方政府、开发商、银行成为最大的受益者”。而普通老百姓，看着高楼林立的新城市却往往高兴不起来，因为他们要为城市的高房价最后“埋单”，而且远远地超出了他们的承受能力。
这样的背景下，舆论自然高密度地关注“地王”，关注房价。
比如，就在12月27日的清早，本埠的浙江交通电台说：上周末，浙江义乌又产生了3.5万元/平方米楼面价的新“地王”。据称，“整个竞拍场面非常激烈，跟贺岁片一样有看头”。
再比如，同天上午的网络头条，是前一天温家宝总理走进中央人民广播电台“中国之声”直播间的新闻。针对“房价总理说了不算，总经理说了算”的提问，温总理在直播时回应说，他有信心让房价回归合理。
“土地财政”除了普遍的结果不公平以外，更严峻的问题在于前期拆迁过程的不尽合理。现实中，为了争取土地财政的最大量，政府往往压低补偿标准征地，在征地与卖地之间赚取巨额利润。而居民的抵制也未停止过，以致最近几年，征地拆迁引发的伤人，甚至致人死亡事件频发。
2010年9月的江西宜黄拆迁自焚事件，最后以宜黄县党政“一把手”双双被免职而收场。但是，9月20日抚州市委市政府的情况说明还称，宜黄县对钟如奎房屋的拆迁资料齐全、手续完备、程序合法，申请了强拆，全程没有任何违法违规行为。也就是说，在现有的拆迁政策条例下，宜黄的强拆是完全合理的。
之后，有“宜黄官员”在网络上抛出了“没有强拆就没有新中国”的言论，并广为传播。为应对这样的强拆思维，12月27日这天，北大众学者宣布将于当日向国务院法制办提交拆迁条例的修改意见，以促进“土地财政”的过程公平。
其实，“没有强拆就没有新中国”之所以为谬论，是因为他混淆了城市化的目的和手段两者的关系。
不错，为了实现城市化，需要对城市的旧住宅、旧工厂进行拆除，也必然会在征地、卖地间产生一定的利润以实现建设城市、改善民生的资金平衡。但，政府通过拆迁获取土地出让金及其相关收入，只是实现城市化的手段，其目的应是实现社会公共服务最大化，让市民安居乐业，让企业欣欣向荣，让城市宜居宜商，最终实现人与自然、人与社会的和谐。
在笔者看来，如果“经营土地”在当前体制下无可逆转，则关键是考察其经营土地的收益，是被用于华而不实的政绩工程、高消费或者是加工资福利，还是以这些收益为基础，撬动一个地区的统筹发展、和谐发展和科学发展。
从这个角度看，本期所关注的杭州拱墅区对土地和城市的经营，与其它地方的“经营土地”是有所不同的，除了拱墅的干部们一如既往的艰苦创业、只争朝夕的精神风貌值得推崇外，其中最大的区别在于以下三方面：
第一，在近万户的城市拆迁中，拱墅把拆迁的补偿标准做到了最大限度，并自创了“和谐拆迁”5条基本方法。最终，拱墅区的大拆迁，不仅没有引发一起群体性上访，反而出现了住户漏夜排队领号拆迁的场面。而且，拱墅区为拆迁户们准备的安置房，几乎全部是这个区沿京杭大运河的黄金地段。
第二， 拱墅在“经营城市”中，不是一味卖地，让房地产成为惟一的支柱产业，而是借机腾笼换鸟、转型升级、退二建三，大力发展服务经济、高新经济、总部（楼宇）经济和文化创意经济，实现经济发展方式的华丽转身。
第三， 最近三年，拱墅区将90%以上新增财力用于民生改善项目，真正实现了发展成果让人民共享、先享。“经营城市”的落脚点，始终被定位为实现公共服务的最大化。
拱墅的三年巨变，也许并不完美，但却得到了拱墅人民的赞许。究其原因，在于拱墅的“经营土地”更好地被用于科学发展和民生改善，人民的安居乐业始终被作为城市化的根本目的。
编辑部主任:徐友龙
（来源：观察与思考）
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