来源：法制日报
本报记者杜晓
隆冬里的延安，严寒刺骨。
由宝塔山风景区顺着延河往北走，跨过嘉岭大桥便进入黄蒿洼地界。不远处，耸立着一字儿排开的背靠土原、面向延河的在建楼群。
站在围墙里，老李等5名原陕西省延安市预制构件厂的职工抬头望着眼前这栋名为“玉龙天下”的未封顶楼盘，神色凝重。
早在2010年4月1日，陕西省国土资源厅就将群众反映“延安市建总公司非法将预制构件厂38.77亩国有土地卖给赵玉科搞房地产开发”等问题列为信访督办案件。而彼时就已被叫停的“玉龙天下”，现如今已“长”到23层，尚未封顶。
然而，这一土地开发事件由于其背后缠绕的撤厂拿地的背景，引发了各路人马多年来“暗战”不止。
2011年1月24日，《法制日报》记者专程赶往延安，试图管中窥豹，以此为样本或一探土地违法事件背后纠结的利益和复杂成因。
被“悄悄”撤销的国有小厂
老李名叫李生玉，曾是由主管上级部门，延安市预制构件厂全体职工于1998年依民主选举方式推选出来的厂长。现已年近七旬的他被工人们尊称为“老厂长”。
“我们厂始建于1973年，主要做钢筋混凝土板、梁预制构件。过去经陕西省民政局批准征用了南寨砭、黄蒿洼、泽子沟3个村38.77亩土地，投入生产。”李玉生说。
改革开放之后，预制构件厂几度沉浮。
2000年11月23日，延安市政府要求预制构件厂尽快于同年12月10日前从罗家坪邮区中心建设用地范围内搬迁完毕。
“着手开发黄蒿洼旧基地，修建河堤工程，早日让下岗职工重返工作岗位”这样的议事日程摆在了厂领导班子面前。
2002年3月6日，预制构件厂向陕西省扶贫办申请扶贫贷款修砌河堤，以绝水患。同年的7月至9月间，延安市计委、防汛办、水保局等8个部门分别就堤防工程建设发文批复，预制构件厂积极招标施工。
寒风里，日头渐渐躲向清凉山后，河床业已冰冻。站在空场上，几个工人指着多年前修砌的堤段，向《法制日报》记者讲述起往事。
就在全厂上下着手让黄蒿洼基地焕发生机之时，一场意想不到的事情悄然降临。
原来，1998年2月20日延安市政府就罗家坪邮区中心建设用地问题开会研究，要求市建委做好预制构件厂职工的思想工作和职工安置工作，以确保重点项目建设顺利进行，并为此出台了延政发[1998]15号文件(通知)。
据此，2001年5月21日，经延安市城乡建设委员会党组会议决定，由延安市建筑工程总公司收回预制构件厂，并要求其采取适当方式，妥善解决工厂的土地、资金、固定资产问题。由此，出台了延安市建党组发[2001]14号文件(通知)。
在这样的政策背景下，2002年3月11日预制构件厂的上级主管单位延安市建总公司一纸撤销通知，宣告了具有29年厂龄的延安预制构件厂关门解散。
按常规，企业被撤销了，职工们应该及时得到消息。然而直到2003年后，老李等时任厂领导才听到“被解散”的风声。
“市里的文件究竟是什么样子，什么要求，如何撤销，怎么移交，我厂一无所知，自然也无法遵守了。”老李说。
实际上，“被撤销”后的预制构件厂依旧能“干”一些事情：河堤工程照样由厂里组织施工；2002年6月2日老李代表厂里与延安市邮政局签订了《关于邮区中心征地付款协议》；2002年12月27日延安市财政局还给厂里下发了财政补助资金49.2万元。
2004年6月20日，老李等职工到延安市宝塔区土地管理所申请换发企业黄蒿洼土地证，被拒绝了。
联建协议被指巧避“招拍挂”
据介绍，就在2002年忙着黄蒿洼河堤工程之际，预制构件厂就已安排专人去落实土地登记手续。
“虽说凭借着29年前的延市革建字(74)第070号征用土地批复，这宗38.77亩的土地权属清清楚楚，但是宝塔土地所却把我厂登记的事搁置着。”说起当年那件事，预制构件厂职工高春山至今仍旧困惑不已。
考虑到那次洪水退后，厂里还在黄蒿洼恢复建成砼小构件制造车间、砂石材料存放库及职工临时住宅区，且事实上长期使用管理，预制构件厂于2004年6月21日正式向宝塔土地所打报告，申请补换发土地证。
也就是这一次，老李等职工才听到在黄蒿洼同一宗土地上，他们的上级单位市建总公司正在抢办土地证的传言。
就在那几年，当地土地部门有两件事，让工人们认为办证的事应该靠谱。
一件是，2002年12月5日，因为泽子沟、南寨砭、黄蒿洼三村与预制构件厂的用地纠纷，延安市国土资源局向三村村委会专门答复，这宗地的使用权归厂里；
另一件则是2003年12月10日，宝塔土地所所长何宇向市建总公司去函指出，该宗地的土地权属使用权是预制构件厂。
言犹在耳。不过，接下来的的事实却是，2006年6月延安市建筑工程总公司取得[延市宝国用(2006)第3398号]国有土地使用权证书。这意味着黄蒿洼这宗地，不再属于预制构件厂。
已经退休的何宇向《法制日报》记者回忆，宝塔所和市局用地科当年是把土地证办给了市建总公司，因为对方拿有“撤销通知”，一口认定预制构件厂已经被解散了。
办证的事落空了，更让工人们始料不及的还在后头。
黄蒿洼地处闹市，交通便利。隔河相望，延安迎宾大道、东滨路上的建筑鳞次栉比。尽管黄蒿洼的土地用途是生产用地，并且是划拨土地使用权，但这影响不了市建总公司的谋划2007年，房地产开发拉开大幕。
据了解，陕西省玉龙房地产开发有限公司成为市建总公司的联建方。根据双方签订的联合开发协议约定，市建总公司以现有38.77亩土地为投资，其价值按延安宝塔延兴土地评估公司的评估价计算，玉龙公司则以实际投入资金作为投资。建成后，按双方各自所占投资比例分配应占面积，确定房号，办理房产证，明确所有权。
据预制构件厂工人反映，100多名社会闲散人员，曾强行闯进黄蒿洼厂区非法拆迁。他们赶走看厂工人和居住职工，推土机强行推倒12间办公平板房、18间工人宿舍、1间600平方米的库房。
当年曾在做河堤防护工程的工人说，回想起那个阵势，到现在还心有余悸。
有了这块地，施工队伍随即开进工地建起了混凝土搅拌站，商品房建设拉开了序幕。
既然黄蒿洼这宗土地搞的是商品住宅经营，为什么不以招标、拍卖或者挂牌方式出让呢？
对此，陕西玉龙房地产开发有限公司董事长赵玉科强调：“这块地是2002年初拿到的，而国家的招拍挂制度是从2002年7月份才施行。所以可以这样做。”
据刊登在当地媒体的广告显示，玉龙公司要在这块地上建“裕丰小区”，总建筑面积32万平方米，住宅3000套，地下停车位1300个。2010年，该楼盘更名为“玉龙天下”。
“我们建楼主要是为了安置附近宝塔山山腰迁移的村民。”赵玉科说。
眼瞅着多年自负盈亏国有厂子“被蒸发”，而黄蒿洼工地上却是车来人往，2009年5月，预制构件厂的工人们踏上了向陕西省国土资源厅的举报之路。
延安市国土资源局执法监察支队调查后认为，市建总公司持划拨生产用地作投资搞联建商品房开发是违法的，存在非法改变土地用途及变相转让土地行为。执法队建议该公司纠正错误，合法规范使用土地。
但到了2010年年底，黄蒿洼的“玉龙天下”楼盘已建到23层。3年来，预制构件厂的职工们在施工现场从未见到有该项目的《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》、《建设项目规划平面图和立面图》等公示牌。
“市建总公司在生产用地上搞商品房开发，是违法的。他们应当补交土地出让金。”延安市国土资源局副局长韩爱杰告诉《法制日报》记者。
记者了解到，延安市建筑工程总公司是隶属于延安市城乡建设规划局的大型国有企业。
“但如果市城建规划局认为构件厂还存在，我们就把土地证办给他们，如果不存在，证就是市建总公司的，这没有问题。”韩爱杰进一步强调。
非法开发土地或藏玄机
事实上，已经被撤销的预制构件厂仍在办公。
南滨路紧邻着南川河，在一栋陈旧的居民楼里，有两间小屋便是如今延安预制构件厂的办公室。屋内的小煤炉散发出热量，抵御着河边的湿冷。
“我们厂里还有45名困难职工，大事小情的常来这里说道，寻求帮助。”高春山边沏茶边说着。
靠墙的柜子里塞满了厂子成立以来近三十年的资料，一些页面早已泛黄。“这都是我厂37年的财务、人事档案，我们一直保管着。”老李坚持每天来此，处理着眼前棘手的问题。
“我们都是"4050"人员，娃娃要上学，老人年事高，无医疗、住房、养老保障，在外面揽工谋生受尽苦头。”坐在办公室内的女职工，声音低哽。
对此，延安市城乡建设规划局纪检书记周文武向记者透露：“预制厂的职工，按当时政策一次性买断工龄，有的拿了两万元，有的拿了3万元，都签字画押了，而且还有劳动仲裁证明。现在他们成了飘在社会上的自然人，没"三金"，我们也没办法。”
但据工人们反映，1998年预制厂罗家坪土地有偿转让邮电局后，厂里以临时放假安置的形式，给每人发了两万元至3万元不等的生活补贴。“当时厂领导讲，黄蒿洼有咱38.77亩土地，等路通堤好后，可回来上班”。
不过，周文武也向记者承认，“玉龙天下”楼盘的开发确实手续不齐全，“已经被叫停”。此外，他还强调，“项目建设中如有违纪违法问题，我们决不姑息”。
而赵玉科对此的解释则是，“我们手续都齐备，2002年土地费用都交了。现在停工，是因为原来做的规划和当地的要求不符，正在调整(注：开发楼盘附近有机场，对建筑高度有要求)。”
针对这块土地的诸多纠葛，《法制日报》记者进一步采访了延安市建总公司经理苗壮。
“土地证实际上应该在2008年前后完善，但现在要建个项目环节太复杂，得盖一百个章。按照当初的约定是玉龙公司来跑前期手续，都两年多了，还没搞定，我们都不想让他们干了。”苗壮说。
关于这块土地的开发，苗壮表示也有难处：“当年宝塔土地所要把黄蒿洼这块地收回去，我们也没办法，想着先干起来，边建楼再办手续。唉，严格讲，这是合理不合法。”
“延安的房地产开发有句流行语，先闹着、后办着、误工期、划不来。”采访中，何宇曾这样笑言。
对于违法用地的问题，国土资源部执法监察局局长李建勤曾公开表示，国土资源领域违法违规比例下降，但问题依然突出。其中，地方政府主导的违法违规用地问题严重。
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