关于加强水资源合理配置与节约保护情况的视察报告

　　2010年6月28日至7月5日，以阿不来提·阿不都热西提副主席为团长，胡四一常委和王光谦常委为副团长的全国政协委员视察团赴福建省、吉林省就“加强水资源合理配置与节约保护”进行了视察。视察团听取了水利部、福建省、吉林省关于加强水资源合理配置与节约保护工作情况的汇报，实地视察了福建省泉州市水资源红黄蓝动态分区管理试点、莆田市节水型社会建设、吉林省白山市水资源实时监控系统与水源地保护工作。

　　一、我国水资源配置、节约和保护总体情况和福建、吉林两地相关工作开展情况

　　改革开放以来，针对我国经济社会快速发展与资源环境矛盾日益突出的严峻形势，党中央、国务院把解决水资源问题摆上重要位置，采取了一系列重大政策措施。相继颁布实施并修订完成《水法》、《水污染防治法》及《取水许可和水资源费征收管理条例》等法律法规，水资源管理的法律法规体系基本建立；实施了取水许可、水资源有偿使用、水资源论证、水功能区监督管理等管理制度，31个省、自治区、直辖市全部完成了水功能区划；通过强化水资源论证管理，否决了一批不符合国家产业政策、高耗水、高污染的建设项目；水资源配置与调控能力明显提高，南水北调东中线工程开工建设；应对突发性水安全事件的能力明显提升，成功应对了松花江污染、太湖蓝藻爆发、汶川地震等引发的供水突发事件。国家水利部门认真贯彻中央水利工作方针，在水资源合理配置与节约保护方面强化领导，取得了明显成效。改革开放30年来，我国经济保持了年均近10％的高增长率，而用水总量实现了微增长；特别是近10年来，部分地区实现了零增长甚至负增长；在连续30年保持农业灌溉用水总量零增长的情况下，扩大有效灌溉面积近1.2亿亩，粮食产量提高近50%。国家“十一五”规划实施以来，万元工业增加值用水量下降30％、万元GDP用水量下降20％，两项节能减排指标按年度全部完成。

　　近年来，福建、吉林两省根据水资源条件与经济社会发展需求，在加强水资源合理配置与节约保护方面进行了探索，积累了经验。

　　一是节水型社会建设取得初步成效。节水型社会建设是解决我国干旱缺水问题的根本措施。节水型社会建设的目标是建立健全以水资源总量控制与定额管理为核心的水资源管理体系、与水资源承载能力相适应的经济结构体系、水资源优化配置和高效利用的工程体系以及自觉节水的社会行为规范体系。目前，全国已有100个国家级节水型社会建设试点和200个省级试点，福建省莆田市以节水型社会建设试点为契机，加强灌区续建配套与节水改造，制定严格的企业用水指标和节水计划，提高水的利用效率，实现了全社会用水的零增长。

　　二是水资源保护力度不断加大。水资源保护是保障供水安全、水生态安全，实现水资源可持续利用的关键措施。饮用水源地保护是水资源保护的重点，国家已公布重要城市饮用水水源地名录，出台城市饮用水安全保障规划和农村饮水安全工程规划，开展水生态系统保护与修复试点。吉林省白山市以生态立市为发展理念，以治理小流域为突破口，统筹山、水、林、田、路综合治理，保护三江源头生态，实现了江河治理、水资源开发利用与保护的可持续发展。福建泉州市建立了流域下游对上游的水资源保护补偿机制，调动了上游地区水资源保护的积极性，实现了上下游、供水区与受水区之间水资源保护的良性互动。

　　三是城乡水务一体化扎实推进。城乡一体的水管理体制是发达国家的成功管水经验和经济社会发展的必然选择，是水资源自然属性和开发利用规律的客观要求，是统筹城乡发展和构建和谐社会的重要措施。各地为缓解城市水资源供需矛盾，统筹城乡水利发展，探索实行城乡一体的水管理体制。上海、北京、天津、深圳、大连、成都等城市相继组建水务局，海南省成立水务厅，全国71%的县级以上行政区域实行了城乡涉水事务一体化管理。吉林省白山市成立水务局，实行城乡水务一体化管理后，统一规划与调度城市与农村、地表与地下、区内与区外水资源，提高了供水保障程度和水资源利用效率。 四是水资源管理机制和手段创新。水资源监控管理系统建设是加强水资源管理的重要前提和手段。全国已有15个省区、28个城市开展水资源管理信息系统试点建设收到明显的效果。白山市利用体制优势，针对城市水资源特点，以水资源业务应用为核心，实现了水源、取水、供水、用水、排水全过程的在线监控，建立了城市数字水务平台，为加强水资源管理，保障城乡供水安全提供了信息化手段。福建泉州市根据各县市不同的水资源开发利用和保护状况，划定红黄蓝分区对社会公告，并建立与分区相对应的水资源管理措施。通过严格的分区管理和公众参与，对水的需求由外部开源转为内部挖潜，成为全国转变经济增长方式的范例。

　　二、我国水资源面临的形势

　　在水资源工作取得显著成绩的同时，应该看到我国水资源情势依然严峻。发达国家200多年工业化过程中分阶段出现的资源与环境问题，现阶段在我国集中显现出来。

　　第一，人多水少，水资源时空分布不均、与生产力布局不相匹配，既是现阶段我国的突出水情，也是我国将要长期面临的基本国情。特别是近20年来，在长期气候变化和经济高速发展的双重作用下，北少南多的水资源格局进一步加剧。去冬今春，云南、贵州、广西、四川和重庆等西南部分地区发生了特大干旱，旱情持续时间之长、发生范围之广、影响程度之深、造成损失之重，均为西南地区历史罕见。水资源短缺问题已经严重影响了我国经济社会可持续发展。

　　第二，随着工业化和城市化的快速推进，水体污染日趋严重。2008年全国废污水排放量750亿立方米，水功能区达标率仅为42.9%，部分地区水污染达到触目惊心的程度。在我国650多个城市中，有205个城市存在饮用水不安全问题。在农村还有2.03亿人没有安全可靠的饮用水，直接影响了人民的身体健康。当前的水环境与水生态还不能适应小康社会的要求，应当引起国家的高度重视。

　　第三，由于争水和水污染，河流上下游、左右岸区域性水事矛盾或水安全事件频发，影响安定团结。随着经济社会发展，对水资源需求将进一步提高，而我国的水问题在短期内难以得到根本性解决，水事矛盾长期积累会对社会稳定造成严重影响，应该引起高度警觉。

　　第四，我国粗放型经济增长方式造成了高投入、高消耗、高污染、低产出、低效益的水资源利用模式，现状单方水GDP产出仅为世界平均水平的1/3，农业灌溉用水有效利用系数仅为发达国家的1/2，一般工业用水重复利用率仅为60％，部分城市管网漏失率高达50％。一些地区不顾水资源条件，热衷于上工程上项目，过度开发水资源，进一步加剧了我国的水资源问题。

　　第五，水资源管理能力不能适应经济社会发展的需求。在水量与水质、供水与退水、节水与保护等关键环节管理职能交叉、关系不顺， 妨碍了水资源统一管理。政策法规、制度体系和技术标准还不够完善；水资源监控管理基础设施薄弱，投入机制、激励机制、参与机制还不够健全。

　　三、几点建议

　　应对我国严峻的水资源形势，总结各地的经验，视察团认为国家应更加重视水利工作，特别是把水资源的合理配置与节约保护作为今后重中之重，并提出如下建议。 （一）把水安全上升为国家战略

　　水安全是重大的民生问题，关系人民群众生产生活、经济社会发展和国家民族兴亡。当前我国面临突出的防洪、供水、水生态等水安全问题，已成为我国全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化建设的重要制约因素。建议将水安全上升为国家战略，一是在水利十二五规划、中长期发展规划的基础上，制定未来40年的国家水安全战略。二是在制定国民经济社会发展规划，制定各项政策时，把水安全摆到和能源安全、粮食安全同等重要的位置，三是制定不同发展阶段的水安全目标和政策措施。把节约用水和保护水资源提升到基本国策的高度。

　　（二）实行最严格的水资源管理制度

　　从我国的基本水情出发，为应对严峻的水资源形势，必须实行最严格的水资源管理制度。建议国家尽快出台实行最严格水资源管理制度的决定和考核办法，尽快制定最严格水资源管理制度的实施方案，划定水资源开发利用总量控制、用水效率控制和水功能区限制纳污“三条红线”。通过有效的责任追究与问责机制，将水资源管理的责任落实到各级政府。将水资源开发利用与节约保护的主要控制性指标纳入地方经济社会发展综合评价和年度考核体系，对地方政府实行问责制。

　　（三）加大水利投入

　　西南地区去冬今春的严重干旱和近期南方地区遭受的严重洪涝灾害，表明我国的水利基础设施建设还不能适应经济社会发展对水安全保障的要求。主要原因在于水利投入不足，欠账太多。相比工程建设投入，水资源管理工作更缺乏稳定投资来源，基础设施薄弱。长期以来，水利建设投入不足而且不稳定，是一种“大灾以后大干，小灾以后小干，风调雨顺不干”的“危机推动”投资模式。为实现国家水安全战略，必须建立长期稳定的水利投入机制。建议参照教育的投入保障机制，确定财政收入的一定比例用于水利建设与水资源管理，确保水利投入与经济社会的发展相协调。

　　（四）加强水资源法律法规建设

　　当前我国水资源管理法律法规尚不完善，资源管理与环境管理不衔接，已经出台的水法与水污染防治法自成体系，部分条文存在冲突。建议改变部门立法的现状，建立完善以水法为母法的水资源法律法规体系，尽快出台节约用水和水资源保护的法律法规，对重大规划加强水资源论证。同时要强化监督管理，严格执行已有的涉水法规，规范行政行为，做到有法必依、执法必严和违法必究。

　　（五）理顺水资源管理体制和机制

　　水资源管理体制不顺、机制不活，是实现水资源可持续利用的重要制约因素。建议进一步完善流域管理与行政区域管理相结合的水资源管理体制，明确界定流域机构与地方水行政管理部门在水资源开发利用与节约保护中的职责。继续推进城乡水务一体化，建立政府主导、多部门参与的水资源工作协调机制，做好水资源保护与水污染防治的衔接，尽快建立和实施水资源保护补偿机制、水资源管理公众参与机制和水资源主要指标的刚性约束机制。 (来源：人民网-中国政协新闻网)