来源：中国经济周刊
《中国经济周刊》记者 董显苹 实习记者 李妍 |江西、北京报道
江西鄱阳，1986年被定为国家级贫困县，2010年全县地方财政收入共4.1亿元，这样一个被冠以“穷、弱”的小县城，现因财政专户资金被套取9400万元震惊全国。
江西省鄱阳县财政局，多年来载誉无数。2010年8月，该局出版了80万字的《跋涉》一书，一时间，“堪称县级财政教科书”、“解读鄱阳现象”的溢美之词不绝于耳。
半年后，该局股长监守自盗，携巨款“跋涉”远逃，并留下书信详述敛财经过。
在厚厚的《跋涉》中，“决策科学化、管理精细化、监督规范化”的理念被称为“实践结晶”，并用“九大环节”保证“严防死守”。可是，一枚假公章就可以开启所有的关卡，四年间作案，两个单位的负责人却都可以毫不知情。
在此书的序言部分，鄱阳县财政局局长欧阳长青最后写道：“书效如何，则有待读者再检验……”
谁是祸端？
2月21日，鄱阳县“2·11”专案组发布消息称，李华波等人的部分犯罪事实初步查清，关键证据确凿，已抓获犯罪嫌疑人5名，涉案账号已被冻结。截至2月20日已经追缴赃款和查封财产总计1003万元，被转移套取资金中的4605万元的去向已查明，余款去向正在进一步侦查之中。
此案中有两个关键人物：李华波，江西省鄱阳县财政局经建股股长；徐德堂，江西省鄱阳县农村合作联社城区分社主任。
在当地，李华波以好赌闻名，“澳门一夜豪赌百万”、“赌博赢得独门独户洋楼”等故事在老百姓中广为流传，徐德堂则因好色和炫富广受非议，这两个人的“铁哥们”关系也是众所周知。
春年前，李华波就以80万的价格将其独门独户洋楼悄然转手，同时向一些朋友借了巨额债务，并向领导请假“要去海南岛过年”。
直到2月11日中午，已身在加拿大的李华波主动打电话给鄱阳县财政局党组副书记程四喜并告诉他：“这几年，我贪污了很多公款。”大吃一惊的程四喜才赶紧联系县财政局局长欧阳长青，开始调查失踪款项。
调查结果是，鄱阳县财政局存储在信用联社城区分社的基建专户中的资金9400万元已不翼而飞，记录显示，这笔巨款已经转至李华波、徐德堂预先注册的鄱阳县锦绣市政工程建设有限公司账户上。
更具讽刺的是，李华波不仅主动打电话“自首”，还留下书信详细叙述作案过程：在巨额款项的套取背后没有任何“高科技含量”，李华波只是伙同徐德堂等人，利用职务之便，凭借一枚私盖伪造的公章和几张虚假对账单就打破了所有审批和监管程序，轻松携近亿元公款外逃。
令人大跌眼镜的是，作案发端于2006年，4年中，这笔占全县地方财政收入近四分之一的巨款在一个财政局股长和一个农村信用社分社主任的“掩护”下就可以表现出“安全”，顺利通过财政局的数次审核和农信社的频繁稽查。
鄱阳县财政局局长欧阳长青和鄱阳县农村合作联社理事长吴智敏都用“完全不知情”评价此事，“家贼难防”、“隐蔽太深”成为两位负责领导的解释。
此案还牵出了争议颇多的鄱阳县财政局局长欧阳长青，他被网友揭露“财政局长开了长天阁饭店把钱洗白”、“儿子开着保时捷”、“霸占全县安置房廉租房工程”、“曾因犯错被开除党籍并受处分”等。
对此，欧阳长青用“我也不了解”向媒体回应前三项传闻，并称儿子“因患有精神疾病正在外地接受治疗”。
问及“历史问题”，欧阳长青承认，1997年，因发洪水导致区内一座围堤倒塌，时任鄱阳县古县渡区区委书记的他曾被开除党籍，但2001年，鄱阳县有关部门撤销了这一处分，并安排他到城北指挥部、县经济环境服务中心和县政府办公室工作，2003年欧阳长青担任县财政局局长。
谁是受害者？
据鄱阳县财政局党组成员徐晓明介绍，财政账户资金的划拨管理流程是凡是动用资金就必须经由“九道关”：用款单位提出申请、业务股室出具意见、预算科室核定指标、分管领导审核签字、局长签字批准，然后由业务股室开具支票、加盖公章和经手责任人私章，支票最终送达银行才能进行资金划拨。
显然，“九道关”并没有起到防内贼的效果。李华波只需要利用职务之便可以省去前六个环节，然后加盖假公章，并拿出按照财政局规定早已存放在他那儿的经手责任人私章，就可以按照正常流程拿到支票，到银行转账取钱。
一个“职务之便”，一个假公章，“严防死守”就已荡然无存。
令人匪夷所思的是，从2006年起，李华波等人就曾多次套取专项资金，多年来，巨额款项被挪用直至失踪竟无人发现。事后追查，在鄱阳县财政专户和鄱阳县农村信用社的转账支票上，金额大小写不一致、收款人信息错误、日期不符等问题漏洞百出。
虽然鄱阳县农村信用社的领导班子已经被“一锅端”地免职，可是，责任归属问题仍然不明朗。
鄱阳县财政局党组成员徐晓明曾表示，“财政局是受害者，没什么责任。”因为“李华波私刻公章属于个人行为，而银行又未尽到鉴别印鉴的义务。”所以，鄱阳县财政局提出向鄱阳县农村信用社索赔。
《中国经济周刊》记者采访了江西省某商业银行一位业内人士，他认为，农村信用社点多面广，管理人员待遇差、素质低是造成“大漏洞”的现实原因。
某银行南昌市一位支行行长对《中国经济周刊》表示，鄱阳县农村信用社“有章不行”，不按照《关于财政资金的管理办法》和国库集中支付系统规定作业是酿成大错的根本原因。另外，“即使制度是健全的，制度以外，人员内外勾结，监守自盗也是防不胜防。银行转账凭证就是两个，一是票据，二是公章，案件嫌疑犯又是财政局内部人员，这怎么去堵？”
众矢之的的鄱阳县农村信用社则对本刊表示，“我们有责任，财政也有责任”，因为“是财政局的股长卷款潜逃，不是我们信用联社”。
到底谁该为此负责呢？《中国经济周刊》致电财政部财政科学研究所所长贾康，他表示：“因为我们还没有具体调研过，所以不能发言。但可以肯定是，执行环节和监管环节肯定有问题。”他强调：“要按程序办事，程序要严密，执行要到位。”
贾康认为，“我国相关的法律和制度都在不断改进和完善，这件事情是因为很多环节的疏漏和管理不当的问题综合在一起造成的，仅说某一点是不足以解释的。”
记者还咨询了中银律师事务所高级合伙人、律师王碧青，他认为“关键在于钱是怎么拿走的”。
根据公开报道，王碧青律师认为主要责任在于农村信用社一方，甚至它应该负全责。“因为农村信用社内部人员是在知道是假印章和专款流向个人的情况下协助套取的，这是农村信用社明显的监管疏漏，责任不可推卸。”
至于财政局股长利用职权、私刻假公章的情况，王碧青律师认为，财政局虽然是行政机关，但是从存款关系的角度上来说就是一个普通储户，它是民事主体，和任何个人储户的地位是一样的，就是存款人。信用社就是银行，双方关系通过生活常识也可以判断，银行必须为款项流失负责，不能因为存款人的内部问题推卸银行的责任。
“现在已经不是信用社能不能免责的问题，而是承担多少责任的问题。”王碧青律师说道，“这个案件涉及到《商业银行法》的很多内容，其中的金融规则和行政规则不能混为一谈，否则就违背了金融法规的基本原理。”
北京大学金融法副教授洪艳蓉则认为，在案情审理情况没有完全公开之前，谁该负责还是一笔糊涂账。
“财政部门作为国家公务员系统，其账户法人的开户和大额款项的流动都是有严格要求的，而且定期都要进行财务清理，尤其是银行贷款、国家存款等，走的账户和程序都是特定的，印章、核对账号、一致性审查等环节都是有作用的，不能因为个人的问题就成为‘受害者’，财政部门肯定是有责任的。”洪艳蓉认为，“巨额款项被长期非法挪动，而主管部门和负责人毫不知情是不可能的。”
另一方面，“农村信用社除了管理程序之外，还有监察环节和报告制度，就算人员出了问题，外部监控也是应该能发现的。”洪艳蓉认为，长期以来，我国农村信用社基础设施建设不足，缺乏联网监控，可谓遗憾。
鄱阳官方表态：银行须无条件全赔
虽然鄱阳县农村信用社认为，“责任是双方的”，可是，面对9400万的大洞，农村信用社显然处于不利地位。
“因为政府可能‘打落牙和血吞’，农村信用社就需要为稳住财政这个大客户而垫付这笔钱。”上述支行长分析说。
官方态度则非常坚决。2月23日，《中国经济周刊》记者致电鄱阳县宣传部副部长陈慧斌，他明确表示：“资金应该是由银行来赔，追缴的钱能追多少钱都是银行的，但是9400万必须银行赔给我们财政，这是无条件的。”
鄱阳县财政局党组成员徐晓明也持此观点，“事故是由于银行把关不严所造成的” ，不过赔偿的具体事项“现在还定不下来，正在交涉”，因为毕竟，“银行也不是听我们当地县政府的，它是由银监部门管理的”。
江西省农村信用联社有关人士则对《中国经济周刊》表示，“现在我们很为难”，因为“刚刚组建的地方性农信社规模一年也就三十几个亿，所以我们垫付这9400万，实在既困难又说不过去。”
但是，如果不垫付，顾虑则更多。“一是鄱阳的财政也确实困难，哪里有钱来填补此漏洞，另一方面，省里、市里都很关注和重视此次事件，我们就怕受此事件影响的扩大，慢慢大家就会觉得农信社不安全，财政局就会撤走财政在农信社的存款。”
江西省农村信用联社的担忧显然很有必要，因为农信社的生存和发展一定程度上是依附于地方政府的，“地方财政资金中的财政存款、涉农部门等是农村信用社的大客户。”
此外，商业银行对农村信用社所造成的压力也不容忽视。“我们与商业银行之间的竞争也日益激烈，现在我们新开户会很困难，再有财政专户，他们就会很谨慎，我们的生存难度加大了。”上述省农信社有关人士表示。
但也有银行业同行认为，农村信用社并不是“冤大头”，因为，“农村信用社有政府背景，江西省农信社就是江西省政府的，而且农村信用社在县乡一级总量最大，最有话语权，财政资金和农村信用社的合作是打不散的。”所以，既然是一家，谁来补洞就不重要了，“不过是从左口袋掏到右口袋。”
王碧青律师用“不懂金融，不懂金融法规”来评价上述观点。“财政局和农村信用社分属于两个系统，在金融关系中，处于不同地位，怎么可以混为一谈？”
但王碧青律师也提及，责任承担和补偿漏洞的时机还有待商榷，因为法律上有“先刑后民原则”。“先刑后民”就是刑事附带民事诉讼案件中先追究其刑事责任判定刑罚，再追究民事责任给予赔偿。
“这个案件是否适用还要看事实证据，根据目前情况，我个人倾向于不适用，因为财政局是可以以存单等票据为证据，向农村信用社索赔的，只要农村信用社有赔偿能力，就应该承担补偿义务。”王碧青律师说。
洪艳蓉则认为，作为一个经济犯罪案件，追回巨款补上漏洞，需要按照公安系统的经济犯罪处理办法，对犯罪嫌疑人实行国际追捕和引渡。“当然，这是一件相当麻烦的事情。”
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