学前教育立法将于年内启动 投入以公共财政支撑

　　去年11月24日，国务院印发《关于当前发展学前教育的若干意见》（简称“国十条”）。前天，温家宝总理在政府工作报告中再次提出抓紧解决“入园难”问题。

　　民进中央在两会上提交了一份提案，呼吁尽早实现学前教育立法，从根本上解决“入园难”。该提案的主要执笔人，国家督学、北京师范大学教授庞丽娟认为，当前亟待立法，这是破解我国学前教育发展突出问题、促进学前教育事业健康可持续发展的迫切需要和根本保障。

　　日前，教育部在公布年度工作重点时，表示今年将启动学前教育立法。

　　现状

　　目标高但现实严峻

　　我国现有和学前教育有关的法规有《幼儿园管理条例》、《幼儿园工作规程》。前者是1990年2月1日开始施行，后者是1996年6月施行。这些年来，学前教育发生了改制、大量社会力量办学等天翻地覆的变化，老法规已经无法适应新问题。

　　一方面是学前教育问题重重，立法迟迟不能跟进，而另一方面，在去年公布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》中对学前教育又制定了明确的计划：到2020年学前一年的毛入园率目标为95%，学前三年毛入园率目标为75%，幼儿在园人数达到4000万人。目前我国适龄的可以接受学前教育的儿童大约在6000万人左右,但实际在园的只有2470多万人,只有41%左右。

　　“学前教育是我国各级教育中普及率最低的阶段，不仅远低于发达国家水平，而且落后于世界平均水平、周边及经济发展水平相当的国家和地区，在9个人口大国中也低于巴西和墨西哥。”庞丽娟介绍。

　　学前教育亟待立法

　　早在2000年，民进中央就提出要用立法保障学前教育发展的提案。庞丽娟表示，11年前提出时，并没有引起足够的重视，但是这一次再次提出，是因为学前教育所面临的形势和11年前相比已经截然不同，社会上对学前教育已经非常重视，而且国民经济继续增长。所以，缺少法律保障的学前教育将成为教育中的“短板”。

　　今年2月，在教育部的新闻通气会上，基础教育二司副司长李天顺表示，期待着学前教育立法的尽快出台，“不要小看一部法的作用，最简单的例子，你看看《义务教育法》出台后，义务教育得到多么大的发展就可以知道”。2006年，《义务教育法》颁布以后，义务教育不仅在量上达到了基本全覆盖，而且质上有了根本的提高，教学条件明显改善，而且已经实现了义务教育阶段的全免费。他期待着，学前教育也能因为一部法律得到质的提升。

　　不仅在全国两会上，各地两会中，浙江、安徽等地也纷纷出现了要求地方对学前教育制定法规的呼声。江苏、北京、青岛、广州、上海等省市已先后制定实施了《学前教育条例》。

　　立法在上路

　　2003年 全国人大教科文卫委员会把学前教育立法列入了立法调研计划，并连续多年到江西、山东、河北、江苏等地就当前我国学前教育事业发展的主要问题与立法重点等展开了多次专题实地调研。

　　2006年底 全国人大教科文卫委员会正式委托国家教育部开展学前教育法案的研究与起草工作。

　　2007年11月 国家教育部将学前教育立法纳入了今后五年的立法工作重点，目前正处于法案的研究与起草阶段。

　　2010年11月 温家宝总理指出要“通过立法把发展学前教育纳入法制轨道”。

　　2010年底 全国人大教科文卫委员会在有关报告中，建议国务院有关部门进一步研究学前教育立法有关问题，尽快启动立法程序。

　　2011年2月 教育部在公布年度工作重点时，指出要在今年启动学前教育立法。

　　立法热点

　　>>关于普惠性　学前教育须明确公益性

　　【问题】企事业单位办园逐步与单位分离或停办，这造成了城市的幼儿园数量大量减少。一些地方政府简单套用企业改制的做法，将幼儿园推向市场，减少或停止投入，甚至出售。在农村，约65%的适龄儿童还没有机会接受学前教育，而且近年随着进城务工人员的激增，农村学龄前留守儿童和流动儿童问题日益突出。

　　【建议】民进中央建议，在学前教育法里要明确学前教育是国家基础教育的基础，是国民教育的重要组成部分，是一项重要的社会公益事业，是公共教育服务的重要组成。

　　庞丽娟认为，我国学前教育体系急需在构建社会公共服务体系的过程中进行重构。她指出，学前教育立法要强调三方面的基本理念：强化学前教育的公共性与公益性；凸显和增强政府发展学前教育的职责；以公平和均衡为基本立法价值取向，优先保障并向农村和弱势群体倾斜。

　　庞丽娟着重阐述了第三点。目前城乡之间学前教育的差距巨大，所以在资源配置、财政投入等方面应向农村和欠发达地区倾斜，支持城乡贫困家庭、低收入家庭、流动和留守幼儿等弱势群体接受学前教育，让农村的孩子有园可入。

　　立法强调公益性，教育部基础二司解释，就是要通过大力发展公办幼儿园来体现学前教育的公益性；另外还将在政府的支持下，把原来民办的收费标准降到与公办园大体相当的程度，真正解决“入园贵”的问题。

　　>>关于资金　投入要以公共财政为支撑

　　【问题】在我国教育财政性经费的总量之中，学前教育经费所占的比例只有1.2%-1.3%，多年不曾增长。学前教育在国家财政性教育预算中也没有单项列支，各地少有或没有单项列支。人大教育科学研究所所长秦惠民说：“现在可以说幼儿园几乎都是靠民办，但政府并没有给民办幼儿园提供实际的帮助，法律上的支持也非常少。”

　　【建议】民进中央建议，学前教育法要建立以公共财政为支撑的学前教育投入保障机制：加大公共财政投入，明确规定在中央和地方各级财政性教育预算中单项列支学前教育投入；在中央和地方各级财政设立学前教育专项经费；明确规定逐步加大各级政府教育财政性投入中学前教育经费的比例；中央和地方各级财政每年新增教育经费优先投向农村学前教育。贫困农村和少数民族地区学前教育发展以政府投入为主。同时，明确建立政府和家长共同承担的成本分担机制。

　　目前，教育部已经指出，将国家助学的体系扩大到学前教育领域。

　　另外，学前教育还应建立公办为主、公办民办共同发展的办园体制。基于我国国情，城乡差距显著，城乡实行不同的办园体制：农村地区以政府投入、政府办园为主，同时鼓励和支持社会力量到农村开办幼儿园；城市、县城地区则应多种形式办园，在加大政府投入的同时，广泛发动和引导社会各方面力量多渠道投入，形成公办和民办共同有序发展的格局。

　　>>关于教师　幼儿教师应享受同等待遇

　　【问题】教师身份与地位不明确，待遇普遍偏低，培训、福利等基本权益缺乏保障。占我国幼儿教师总数80%的广大农村幼儿教师，长期以来没有明确的教师身份。

　　【建议】庞丽娟认为，学前教育教师也是学前教育立法中必须要有的内容，在法律中应当明确教师的身份与地位；明确资质、聘任与考核等要求；明确幼儿教师应当享受与中小学教师同等的政治、经济待遇，并对其工资、医疗、养老与失业保险、职称、培训等基本权益作出明确规定。

　　其他方面

　　学前教育专管专干

　　【问题】学前教育行政管理力量严重不足，要么是没有专职管理人员，即使有了专职干部又往往不“专干”，身兼数职，难以面对目前学前教育复杂的局势。

　　【建议】庞丽娟认为，学前教育法中应该明确中央和各级地方政府对发展学前教育事业的责任，规定教育、财政、人事劳动保障和卫生等相关部门的职责。学前教育的管理体制与机构也应明确，中央、省、地、市应设立学前教育专门行政管理机构，县级应有专门机构或专职干部。

　　严格监管办学资质

　　【问题】根据2008年的数据，各种社会力量所办的幼儿园目前已占全国幼儿园总数的62.17%。社会力量办园在一定程度上补充了学前教育事业资源的不足，但对这些幼儿园缺乏有效的管理与规范，这既不利于很好地保障其权益，也严重影响其办园积极性与教育质量。

　　【建议】学前教育立法要明确学前教育机构的举办者、教师、设施、卫生、安全等方面的资质要求与准入标准，以及登记注册、审批与管理、撤销的程序与要求等，要在法律中确定学前教育的督导评估与问责制度，明确规定建立学前教育事业发展与质量的评价制度。

　　本版采写本报记者周逸梅