权责统一，养犬规定要符合法理

　　法治观察

　　吕廷君

　　近日，山东省济南市决定修订现行的《养犬管理办法》，拟规定以后养犬须征得四周邻居的认可，同时需要到居委会开出证明，然后才能在济南市公安局办理犬证手续(3月24日《济南商报》)。这种立法动向引发广泛争议，主要原因是此类规定在法理上有值得商榷之处。

　　首先，法律规则必须具有基本的可行性和操作性。可行性是指可以实现，操作性是指能够实现，这也是法律效力变为实效的前提和基础。“养犬须征得四邻同意”的可行性和操作性都令人怀疑。记者在采访时，有些居民就对“四邻”之说提出了疑义，四邻是指“一个楼道的邻居”，还是指“前后左右、甚至上下各家邻居”，甚至是“整栋楼的居民”，内涵含混不清、不好界定，也难以操作。要避免法律规则的含混不清和难以操作，我们最好在制定规则时就考虑清楚了，否则，表面上具有效力的法律规则却难以实现其现实的效力。所以，“养犬须征得四邻同意”就只能停留在纸面上，难以变为现实。

　　其次，权利的限制性规则必须具有合理性。“养犬要征得四邻同意、要有居委会证明”等规定无疑提高了养犬准入的门槛，从法律角度说，就是为养犬人的权利增加了更多的限制性规定。法律权利理论告诉我们，为权利设定限制性规定必须具有合理性，不具有合理性的限制性法律规则就是一种“立法侵权”。在一定意义上，我们可以把“合理性”简单理解为“合乎道理、符合价值”，就这个案例来说，增加养犬的限制性规定要有充分的理由，符合一般人的价值观念和标准。我们推测一下，立法者设定“养犬须征得四邻同意”的理由在于防止养犬可能引发的邻里纠纷，只要邻里纠纷被有效防止，则不管手段是否合理。这是一种典型的“工具合理性”的思维方式。“工具合理性”是指只要达到良善的目的，不对手段引发的结果进行价值评判。其实，立法不仅需要工具合理性，还需要实质合理性，也就是既要一个良善的目的，还要一个合理的手段。就本案例来说，解决养犬纠纷可供选择的路径很多，通过不合理的限制养犬人权利的方法应该慎行。我们更应该考虑诸如加强对养犬行为的管理等方式来减少纠纷发生的可能性，通过正常的法律机制解决现实的养犬纠纷。这虽然可能增加一些社会管理成本，效率也可能不高，但是，法治的出发点和归宿恰恰在于权利保护，而不是相反。

　　第三，权力与责任是一体两面的关系，推诿责任实际上是在不正确地行使权力。客观地说，现代都市的养犬管理是一件令人头痛的事情，尤其是养犬纠纷引发的侵权赔偿落实起来的确存在一些困难，这也正是行政机关主导养犬管理的一个重要理由。从现有的一些有关养犬的地方性法规看，公安机关是养犬管理的主管机关，公安机关负责审核和发放养犬许可证，收取登记费和年度注册费，因而养犬管理中出现的问题、养犬引发的纠纷也理应由公安机关协调处理。发证和收费是权力的一种主要表现，问题和纠纷的解决则主要体现为责任，二者紧密相关、不可分割。让居委会为养犬人开具证明可能会使养犬的问题和纠纷解决机制下移，养犬管理的责任主体发生变化。有些居委会工作人员的此种担心也不是没有道理。因为，在老百姓心目中，居委会盖了章就应当对养犬纠纷承担责任。如果“居委会开具证明”的立法目的在于加强居委会的管理责任的话，此种立法不仅有违权责统一原则，而且也不符合一般的法治理念。从这个意义上说，权责统一要求各级机关在使用手中权力的同时，也要充分履行由此带来的责任，如果只想行使权力不想履行责任，就不是一种正确权力观。

　　那么，养犬管理难题就真的无解了吗？显然不是。我们要强调的是，不能通过对养犬进行变相禁止的粗暴方法来寻求解决问题的答案，因为养犬毕竟是公民的一项权利。我们需要明确，随着生产力的飞速发展和法治水平的不断提高，行政机关在社会管理中承担的责任会越来越多，公安机关和其他各级政府机关必须细化养犬管理的办法，在保证公民养犬的权利和居委会的自治权利的前提下，寻找解决问题的可行之道，而不是转移矛盾、推诿责任。来源法制网——法制日报)