我国高校治理存在三大问题 学术权与行政权失衡

　　各类高校应依法制定章程，依照章程规定管理学校。尊重学术自由，营造宽松的学术环境。

　　建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度，构建政府、学校、社会之间新型关系。

　　政府及其部门要减少和规范对学校的行政审批事项，依法保障学校充分行使办学自主权和承担相应责任。

　　落实和扩大学校办学自主权，高等学校按照国家法律法规和宏观政策，自主开展教学活动、科学研究、技术开发和社会服务。

　　国家中长期教育改革和发展规划纲要

　　我国高校治理存在三大问题

　　在我国，由于受计划经济的巨大影响，在大学内部管理中，传统的行政管理模式并没有实质性的改变，行政职能泛化、行政级别分明，大学的学术品行得不到显现。

　　我国高等学校的治理现状存在着诸多的问题，与现代大学制度的要求存在极大的差距，其中最主要体现在以下三个方面：

　　责权不明确，教代会监督权弱化

　　《高等教育法》虽然规定了党委和校长的职责范围，在具体的管理活动中，校长与党委存在着职能交叉、重叠的现象。

　　另外，《高等教育法》第43条规定：“高等学校通过以教师为主体的教职工代表大会等组织形式，依法保障教职工参与民主管理和监督，维护教职工合法权益。”

　　然而，在实际运作中，教代会对校党委决策权的监督，以及对高校行政权的监督都还存在问题。

　　学术权力与行政权力失衡，学术权力不断萎缩

　　加拿大学者许美德将“学校自治”和“学术自由”作为西方大学的基本价值取向，并指出其作为“历史遗产的组成部分被延续下来”，大学组织的意义首先应该是作为“专门化”和“学术性”组织，其次才是行政组织。

　　但是在我国，由于受计划经济的巨大影响，在大学内部管理中，传统的行政管理模式并没有实质性的改变，行政职能泛化、行政级别分明，大学的学术品行得不到显现。

　　学校、院、系权责不对等

　　目前，我国大学校、院、系的直线职能式组织结构，基本上属于行政系统和生产企业沿用的科层式管理体制。

　　这种以“贯彻执行”为主要内容的行政管理体制，用来管理谋求研究创新和高学术水平的大学就显得很不适应，其结果往往和预期目标相差甚远。

　　其弊端是十分明显的；一是校领导陷于具体、琐碎、繁重的行政管理事务中，难以集中精力考虑涉及大学长远发展的重大事情。

　　二是院系权力小、责任大，既违背权责对等的管理原则，也不利于调动院系参与大学治理结构的积极性。

　　三是纵向的信息传递渠道导致信息传递过程受阻、内容扭曲。

　　四是过于强调等级秩序和层次，不利于调动广大教职员工参与大学治理结构的积极性，不利于形成平等、宽松、自由的学术环境，不利于形成民主监督、权力制衡的机制。

　　大学章程对大学治理至关重要

　　在美国，无论是公立高校还是私立高校，一般都有由大学权力机构（一般是学校的董事会），根据大学设立的特许状或地方政府颁布的教育法律法规，而制定的大学章程。

　　要理顺高校内部治理关系，就必须建立适应大学发展的组织管理制度。

　　大学章程通过规定学校的办学理念和特色、学校发展目标和战略，校内各种关系、学校的领导体制、治理结构、管理模式，教职员工的权利和义务，学生的权利和义务等重要内容，回答包括现代大学治理等在内现代大学制度的核心问题，为大学依法自主办学提供可行的自治规范。

　　世界一流大学都有自己的大学章程。

　　德国

　　大学是由国家设立的间接执行国家任务的公法人，有权依据国家法律的授权为管理自己的事务制定规章。

　　1737年成立的哥廷根大学的哲学院章程规定“所有教授，只要不涉及损害宗教、国家和道德的学说，都应享有教学和思想自由这种责任攸关的权利。”

　　这是德国第一次在法律的意义上申明学术自由的原则，被看做是德国大学史上的一个里程碑。

　　英国

　　大学章程规定了政府如何介入，在什么范围内介入和在多大程度上介入大学治理，规定了社会有责任参与，在什么范围内和在多大程度上参与大学治理，大学如何适应社会发展的要求和保持大学自治，学术自由中间取得平衡。

　　大学章程规约的大学治理结构，主要包括社会参与的发展决策机制、校长负责的行政执行机制、教授治学的学术自由机制、监督分离的财物安全机制、程序公平的人事管理机制等。

　　美国

　　无论是公立高校还是私立高校，一般都有由大学权力机构（一般是学校的董事会），根据大学设立的特许状或地方政府颁布的教育法律法规，而制定的大学章程。

　　基本内容，一般都明确了大学的理念、办学宗旨、办学目的或培养目标，规定了大学的名称与校址、内部管理体制、大学重大事项的决策程序、举办者与大学之间的权利与义务、校长的权利与义务、教师的聘任与管理、教学事务及教师的学术权力、学位的授予、学生事务、经费来源、财产与财务制度、章程修改程序等重大事项，尤其规定了董事会及其下属各个委员会的组织构成、成员的选举与任用等大学决策的方式与程序，因而成为规范大学运作的纲领和法则。

　　我国大多数高校没章程

　　在我国，一般认为现代大学治理的构架包括两个层面，即宏观层面和微观层面：前者是指学校与外部的关系，包括政府宏观管理、市场适度调节、社会广泛参与、学校依法自主办学；后者是指学校内部关系，包括党委领导、校长负责、教授治学、民主管理。

　　就其核心而言，就是在政府的宏观调控下，通过制定大学章程，明确大学与政府的关系，使大学成为具有一定办学自主权的真正独立法人，独立面向社会，依法自主办学，实行民主管理。

　　根据《教育法》、《高等教育法》以及相关的法律法规、政策性文件的有关规定，大学章程应该通过规定学校的办学理念和特色、学校发展目标和战略，校内各种关系、学校的领导体制、治理结构、管理模式，教职员工的权利和义务，学生的权利和义务等重要内容，回答包括现代大学治理等现代大学制度的核心问题，为学校依法自主办学提供可行的自治规范。

　　《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》明确提出，完善中国特色现代大学制度，要加强章程建设。各类高校应依法制定章程，依照章程规定管理学校。

　　由此可见，依法制定学校章程并严格依照章程治理，既是法律对每一所高校的基本要求，也是大学设立、运行、发展合法性的前提。

　　换言之，没有章程，大学就不符合法律的要求，就不能设立大学。大学章程作为大学精神的集中体现和大学行为的总规范，实际上是法的治理模式、法的精神和法律条规在一所大学的进一步延伸和具体化、个性化。

　　然而，与此极不相称的是，我国1600余所公立高等学校中，至今仅有吉林大学、上海交通大学、哈尔滨工业大学、延边大学、南昌大学等不到30所高校制定了章程，绝大多数高校包括北京大学、清华大学、中国人民大学等国内著名的高校都未制定章程；已制定了章程的，也还不同程度地存在内容不科学、制定程序不合法、没有得到很好实施等问题。

　　目前高等学校章程的缺失，不仅使得我国高等学校法人制度不完善，也使得《教育法》和《高等教育法》赋予大学的办学自主权没有真正落实。

　　湛中乐（北京大学教育法研究中心主任、博士生导师）

　　新闻背景

　　3月27日，教育部政策法规司司长表示，教育部正在制定有关高等学校章程的“制定办法”，最快会在今年出台。（新京报）

　　复旦大学拟定大学章程“遭遇集体沉默”，张扬学术的改革让很多年轻的行政人员觉得“前途暗淡”，“行政系统抵触”。（人民网）

　　南方科技大学将通过学校层面制定章程，通过深圳市政府制定《南方科技大学管理暂行办法》，以及深圳市人大制定《南方科技大学条例》等一系列措施，实现依法治校。（深圳特区报）