改进立法机关预算审批程序之偶得

　　徐阳光

　　我国正处于税收法治国家向预算法治国家转变的过程中，立法机关的预算审批程序在不断完善，但问题依然存在。本文主要分析预算审批程序亟需改善的三个问题。

　　预算生效与执行时间的协调

　　在我国，国家预算的执行以每年3月召开的全国人民代表大会批准的预算为依据。而按预算法规定，我国预算年度实行历年制，自公历1月1日起至12月31日止。这就意味着我国预算年度开始以后，国家预算尚处于编制和审批之中，待到预算在3月份最终获得大会批准生效，再由财政部批复到各部门，各部门再批复到所属单位，预算正式下达到各部门、各基层单位，执行已经是4月或5月份的事了。造成相当长的时期政府预算执行没有法定预算依据的局面。

　　为解决这一问题，我国预算法规定，预算年度开始后，各级政府预算草案在本级人民代表大会批准前，本级政府可以先按照上一年同期的预算支出数额安排支出；预算经本级人民代表大会批准后，按照批准的预算执行。这一规定看似解决了我国预算年度与预算审批时间之间的矛盾，但它实际上使得经法定程序审批通过的预算中的前四五个月的预算失去了意义。

　　对此，有学者建议我国应如美国、日本一样，改采跨年制预算年度，将预算年度调整为从当年的4月1日起至次年的3月31日止，以与全国人大审批预算相协调；或者是保持预算的公历年制，改变全国人大开会的时间，将其提前到每年12月初。笔者认为，改变全国人大开会时间相当困难、势所不能；实行跨年制预算也难以完全解决预算执行依据的难题，因为一年一度的人民代表大会既要审批下年度预算，又要审批上年度预算执行情况报告。笔者更倾向于采取由政府编制临时预算草案、由人大常委会批准后予以执行的方式来解决这一问题。

　　预算案修正权的设立及限制

　　预算修正权是立法机关的核心预算权力。我国现行宪法和预算法明确了立法机关的预算审批权，但这种权力只限于审议和批准，是否包括修正预算案的权力，法律规定不明确，成为制约立法机关在预算过程中发挥作用的瓶颈，限制了立法机关预算监督作用的发挥。如果没有预算修正权，立法机关审批预算只有两种选择：整体否决或整体通过预算草案。这种结果必然会使得立法机关的预算审批权无法真正落到实处。因此，我国预算法迫切需要明确立法机关的预算案修正权。

　　在地方预算审批实践中，已经出现了允许立法机关对预算案进行修正的权力。例如，《海南省各级人民代表大会及其常务委员会审查监督预算条例》、《广东省预算审批监督条例》都有预算案修正权的规定。笔者认为，明确立法机关的预算修正权不仅具有理论基础，也具有实践可行性。未来人大预算审批权的走向，应在于扩大权限以制衡行政部门，真正实现预算统制之功能。赋予人大对预算案的修正权，一方面可以加大权力机关的预算职责，另一方面对不合理的预算开支也多了一条制约途径。

　　因为即使是预算分项审批，也不可能细致到每一个具体的项目，因此人大的预算修正权对协调人大和政府之间的关系非常必要。

　　当然，在明确立法机关的预算修正权时，有必要作出一些限制：第一，预算修正不得变更法律的规定。立法机关不得通过预算决议，来废除或者停止适用现行的某一法律规定。这也是不少国家或地区所遵循的原则。第二，预算修正的方式必须受到限制。预算修正的方式，理论上大致可以分为三类：一是增额修正(积极修正)；二是减额修正(消极修正)；三是新设科目修正(创设性修正)。笔者认为，立法机关的预算修正权，无论是增额还是减额修正，都不应该包括对税收收入的修正。因为根据税收法定原则的要求，征税必须是以具有稳定性的法律为依据，而审批后的预算究竟是否能当作法律，在理论界都是存在争议的，即使按照台湾地区的做法，将法定预算视为“措施性法律”，因其年度性特征也难以成为税收的依据。

　　此外，立法机关的预算修正权原则上应该局限在支出的减额修正方面，禁止新设科目形式的修正。如果有代表提出支出方面的增额修正，则必须同时提出相应增加收入或减少其他支出的具体方案。换言之，预算修正权的行使不得突破预算草案原有的收支平衡。

　　预算案未决或遭否决的补救措施

　　既然立法机关有预算审批权和预算修正权，那么预算可能遭未决或被否决，可以考虑的预算法补救措施有：第一，预算年度开始之后，如果没有生效预算以供执行，则暂时按上一预算年度的标准执行。但上年度已经实施完毕的开支项目不再拨款。第二，被否决的预算议案经预算编制部门修改后报人大常委会审批。第三，预算委员会应当就预算议案未获通过的原因及预算修改的情况向人大常委会报告。第四，预算修正案由人大常委会全体组成人员的三分之二以上表决通过。第五，人大常委会通过的预算案从该预算年度的起始日开始生效。已经按照上年度预算标准拨款的部门和项目，其拨款额高于生效预算确定的标准的，在剩余期限内逐期核减该部门或项目拨款数额；其拨款额低于生效预算确定的标准的，在剩余期限内逐期核增该部门或项目拨款数额。第六，追究有关当事人贻误公务的行政责任。

　　总之，一旦预算案出现未能通过的情况，应当立即责成政府部门进行修改，并在规定的期限内提交给人大常委会审批表决。规定期限应该限定在人大闭会后第一次常委会召开之前。政府预算案的否决是人大对政府预算编制结果的否定，其主要原因在于财政收支或利益分配的不合理。预算案被否定不但会造成人力和物力的公共资源的巨大浪费，而且也会导致一国政府陷入财政危机，政府部门要对这一后果承担法律责任，政府相关领导人应当承担相应的行政责任。来源法制网——法制日报)