汕头首创经济特区行政程序统一立法为国家层面立法发挥示范探索作用

　　本报记者邓新建

　　经国务院批准，广东省汕头经济特区范围于5月1日扩大到全市。与这一消息同时传出的还有开创了全国首个地级市和特区城市行政程序立法先河的《汕头市行政程序规定》也于同一天施行。

　　规定对行政机关及其工作人员违法实施行政决策、行政执法和其他行政行为的责任追究范围、形式、对象以及责任追究机关权限都作出了明确规定。

　　值得一提的是，规定的施行不论是对全国性的统一行政程序立法，还是对整个行政法治建设来说，都具有十分重要的开拓和探索意义，是我国“先地方后中央”行政程序立法路径的一大突破，为国家层面的立法发挥了示范探索作用。

　　单项规定多综合性立法缺乏

　　“行政机关是公共管理和公共服务的提供者，行使着广泛的权力。规范行政行为，保障行政公正，提高行政效率，完备的行政程序法律制度是必不可少的内容。”汕头市市长蔡宗泽今天对《法制日报》记者说。

　　近年来，汕头市陆续颁布了《汕头市行政执法监督条例》、《汕头市规范行政处罚裁量权规定》等10多部规范行政程序方面的地方性法规、政府规章和规范性文件，为汕头市经济社会发展提供了法制保障。

　　“在规范行政程序方面的单项规定很多，但是缺乏一个对行政程序的统一规范。”蔡宗泽指出，这些行政程序方面的单项规定随着全面推进依法行政工作的开展，在实践中暴露出了一定的缺陷，不能全面发挥规范行政行为的作用。如存在着一些行政行为缺少程序规范，个别行政机关及其工作人员不依法行使权力、履行职责的问题。因此，制定一部综合性的行政程序规章就显得尤为必要。

　　蔡宗泽说：“规定的出台是为了促进汕头优化投资发展环境，促进经济社会全面、协调、可持续发展。通过立法规范行政机关的行政程序，创造公平公正的法治环境，着力改善汕头经济社会发展的软环境，创造公开、公平、公正的市场环境，进一步提高汕头区域中心城市凝聚力、吸引力和核心竞争力，增强中心城市综合服务功能。”

　　记者发现，自2009年该规定被列入年度立法项目开始，它的出台就创造了该市立法工作多个之最：首次委托社会力量起草；首次邀请国内顶级行政法学专家进行论证；汕头市立法条文最多。

　　推进政府管理创新制度安排

　　“行政程序建设是一项系统工程，涉及政府工作的方方面面，因此，规定在制度安排上着力推进政府管理的创新，力求在深化行政体制改革，解决当前行政管理和依法行政中的突出问题上有所突破。”蔡宗泽对记者说。

　　记者发现，规定通篇贯穿了公开行政、参与行政、服务行政、责任行政、合作行政的理念以及公正、公开、高效便民、信赖保护等原则；同时规定确立了一系列新机制，如重大行政决策机制、临机决断机制、教示制度、限时办结制度、监督评估制度等。同时，规定也有不少行政体制上的创新，如职权法定、级别管辖、相对集中行政执法权、执法重心适当下移等。

　　记者发现，规定用23个条文规定了公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定的重大决策程序；用17个条文具体规定了行政参与原则，要求行政机关为公民、法人或其他组织参与行政提供条件，扩大公众参与的范围；用23个条文确立了行政监督和责任追究制度，对行政监督的内容、方式以及处理程序等进行了规范，强化了行政监督与问责机制。

　　“决策是行政行为的起点，是行政权的核心。”蔡宗泽说，规定明确了公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定的重大决策程序，完善了行政决策风险评估机制、重大决策跟踪反馈和责任追究制度。

　　规定还详细地规定了公众参与行政决策、行政执法以及行政机关特别行为的原则、方式、途径等内容，有利于公民参与权、表达权的实现，有利于促进公民与行政机关的沟通，有利于提高行政行为的公信力和执行力。

　　监督和责任追究是行政问责制度的核心与保障，亦是推进依法行政、打造责任政府的应有之意。为此，规定明确并细化了行政监督和责任追究制度，对行政监督的内容、方式以及处理程序等进行了规范；同时，确立了行政机关及其工作人员的行政问责制度，对责任追究范围、形式、对象以及责任追究机关权限进行了规范。

　　为国家层面的立法提供借鉴

　　记者了解到，我国行政程序立法走了一条先分散、后统一，先地方、后中央的立法路径。

　　近年来，全国各地的地方立法对行政程序的关注，掀起了行政程序立法的新高潮。2008年10月1日，中国首部系统规范行政程序的地方规章，同时也是填补中国行政程序立法空白的地方立法《湖南省行政程序规定》颁布施行。之后，许多地方都制定了各种单行的行政程序规定，部分省、市主动启动本区域内统一行政执法程序规则的立法工作。这些努力和尝试反映了地方执法对程序规定的渴求，也为统一行政程序立法提供了来自地方的实践经验。

　　而汕头市作为地级市和经济特区的双重身份，出台实施这部规定的意义就显得更加重要。

　　“作为全国地级市和经济特区城市行政程序综合立法的先河，规定具有开拓性和探索性的意义，是我国"先地方后中央"立法路径的又一突破，统一行政程序立法的时机已成熟。”有学者指出，“我国分散立法和地方先行立法实践，已为统一行政程序立法提供了良好的资源和平台，为提升我国行政程序立法水平打下了牢固基础。”

　　本报汕头5月10日电 来源法制网——法制日报)