美国、巴西和香港规范公务人员行为情况调查

　　近期，笔者随社科院“中外打击和预防腐败有效措施比较研究”课题组，对美国、巴西和我国香港特别行政区（以下简称“三地”）进行调研并发现，通过制定实施从政准则来从严管控公职人员行为、防止利益冲突，是三地预防和打击腐败行为的有效做法。

　　从政准则的设计理念

　　以防止利益冲突原则为核心，形成预防性规定多于、优先于惩罚性规定的制度导向。三地公职人员行为准则基本是围绕解决利益冲突问题建立，如认为公职人员参与的哪怕是1元钱交易，只要存在利益冲突都属腐败。从政准则（或称廉政准则）的核心功能在于，通过预防利益冲突理念促使公职人员遵规守矩，着力进行事前阻遏和动机抑制，切实提高对利益冲突和廉政风险的警惕性。其关键在于有效发现并妥善解决潜在的利益冲突问题，在相关法规制度中具体规定公职人员该做什么、禁做什么，各种情况下何为合法、何为非法，而不是单单规定了违法犯罪后的处罚。如香港严格限制公务员利用职权收受利益和在社交及公事上接受利益，税务、卫生防疫监督部门的工作人员不许在其辖区内餐馆就餐。三地的官员财产申报，主要不是追溯官员是怎么积累财富的，而看他是否有利益冲突，是否影响其公正施政。

　　从政道德操守和职业伦理法治化，形成公职人员“失德即违法”的强制效应。如美国1978年《从政道德法》即属法律范畴，官员违反该法将受到法律制裁；政府道德署又于1992年颁布了附有大量司法判例的《行政部门雇员道德行为准则》，凸显“以法治权”的强制性和示范性。公职人员行为准则法律化、成文化，并且对其提出相对一般公民更高的道德要求，代表了反腐倡廉制度建设的共识：注重依靠国家法律来“硬化”官德，改变其依靠个体信念和社会舆论来维系的情况，并对社会事务和公共伦理发挥示范导向作用。

　　从政职责和义务岗位化、行为化，形成与职位相配套的压力机制。对公务员进行职位分类管理是三地规范从政行为的重要理念。香港注重将廉洁要求与各行各业公务人员的职业操守有机结合起来，形成了类似“工作守则”的行业行为规范，如旅游部门出台了防止商业贿赂、利益冲突的指导手册。巴西既有对一般公职人员进行规范管理的《公务员道德法》，详细列举了15项从政禁令并作为公务员晋升的参照；也有针对高级官员监管的《行政、立法、司法部门高级官员申报财产法》，对总统、副总统、部长、国会议员以及联邦法官和检察官的财产申报予以具体规定。而且，巴西对高级官员从政准则要比一般公职人员的标准要高，在财产申报、从业禁止、信息公开等方面体现了“分治”原则，如高级官员还需在网上公开其工作日程，以便接受公众和媒体监督。

　　着力规范公职人员财经行为，形成从利益源头监控不廉洁风险的防范共识。三地都实行较为规范的公共财政体制，“不能浪费纳税人的钱”、“看住政府的钱袋子”是在三地经常听到的“口头禅”。打掉公共财政和公务行为的非正当联系并减少模糊地带，最大限度减少公共财政的滥用可能，是规范公职人员从政行为的侧重点和优先策略。如美国参议院2008年通过道德改革立法，规定美国参议员不再享有免费旅行的特权，并且将花费更多费用搭乘商业飞机出行。巴西则鼓励小学生从小开始，“睁大眼睛”看住自己投票选出的议员在用纳税人的钱干什么。由于巴西实行公民单一税号制，公民的任何交易都与该税号直接挂钩，通过金融信息审查，可发现公职人员是否进行与其收入和身份不相符的活动。香港公务员管理中还延伸到其举债行为，避免因债务问题造成以权谋私的动机。因此，很多政府内部有公职人员共同集资建立的救助基金，参与集资者可在急用钱时无息借款。

　　不断提升从政准则的严密性和时效性，形成“一法多修”的制度可持续建设机制。如美国尽管有各种各样的法律，但联邦政府自成立后也一直未能摆脱官员道德沦丧与腐败的困扰。因此，美国在《从政道德法》和《从政道德改革法》实施后的一段时间内，国会对这两部法律进行了数次局部修改。美国联邦道德署2002年对以前颁布的法规和实施细则进行了集中编撰并公布了《政府官员道德行为准则》，囊括了以前的从政道德法规并进行改进，对公职人员涉及外界赠送礼物、彼此间赠送礼物、利益冲突、公正执法、为亲属就业的考量以及滥用职权和外出活动等14项行为的详细要求和操作性解释。通过连续的、聚焦式的道德立法，上述诸方面的从政道德要求不断被细化规范化，可操作性越来越强。

　　从政准则的防治重点

　　抓住公职人员职务行为、公务活动中的重点领域和关键环节进行“精确”治理，靠前预防可能出现的利益冲突情况，是三地从政准则建设的重要做法。这些规范的重点充分考量了公职人员的利益动机，基本覆盖了他们入职、履职和离职的行为半径，形成了突出重点、兼顾全面的预防“堤坝”。

　　关于礼品收送。一是明确馈赠形式。香港和美国的法律对馈赠所得“利益”的界定范围都很广，包括一切有消费价值和交换价值的表现形式，既包括货币、物品，也指各种招待性服务，还指其他有交换意义的但很难用货币标价的安排。如提供免费的旅行、居住、接送服务等。如果违反禁令，接受了这些利益，都属受贿行为。二是限定收赠对象。如美国联邦政府组织与雇员法规定，政府工作人员不能向上级工作人员赠送礼品，不能接受比他工资低的公务员的礼品；《行政部门雇员道德行为准则》分外来的礼品和雇员之间的礼品两种情况进行分别规范。香港公务员接受朋友的礼物价值不能超过400元，公务员与送礼的朋友之间还不能有公务往来；如要向亲友之外的人借钱，数额不得超过1000港币，还要求在14天内还清。为提高制度执行力，廉政公署还把华人社会中的“亲戚”送礼细分为直系亲属上下3代内的19类人员。三是规范礼品的处置。如美国联邦政府组织与雇员相关法规定，对于公务往来中来自国外官方的礼品，政府工作人员接受的价值超过100美元的礼品，应在60天内将礼品交公。

　　关于财产申报。对个人财产进行申报是官员廉政义务规范的重要内容。财产申报被公认是公职人员“诚信表达方式”。为防止官员以公职谋取个人利益，香港政府规定包括特首、主要问责官员及其他行政会议成员，须每年填报《利益登记册》，申报其资产、物业及任何实质利益。有关数据存放于行政会议秘书处及上载于行政会议的网站，公众可以随时查阅。公务员如果作出任何每次20万港元或以上的投资交易，均须在交易七天内呈报。把监督权力交给社会公众。任何美国公民都可以向有关单位书面申请审查或取得政府官员的财产申报表，但申请书必须包括申请人的姓名、职业和地址。保护官员的必要权利。美国为了防止滥用政府官员的财产申报表，法律明确规定：任何人出于任何商业目的取得或使用财产申报表都是非法的，如为了确定或建立某人的银行信用等级，或者出于为了任何政治、慈善，或其他目的而向申报人索取金钱等。

　　关于裙带关系。巴西总统府公共道德委员会负责对1632个联邦高级官员申报财产、收入、直系亲属工作等进行监管，当前的重点工作之一是清查高级官员是否任人唯亲，有无亲属在手下工作、有没有裙带关系等。巴西还设定了亲属代际回避的原则，司法系统3代以内亲属，政府部门2代以内亲属不能在官员手下任职。在香港的司法制度下，如官员下属犯案，在廉署调查案件时，官员为疑犯“求情”，甚至试图影响廉署的调查工作，将触犯“妨碍司法公正”的罪名。

　　关于工资外收入。三地对公职人员的兼职大多有明确的限制和禁止，主要是防止所兼任的职务对其公职行为产生不利的影响，特别是防止外部人员通过补充官员工资来诱使其把外部人员利益放在高于公共利益之上。一是严防可能的利益冲突行为。美国刑法禁止任何政府官员为其公务活动接受他人给予的任何工资、馈赠或其他额外收入，违者可处以一万美元以下罚金，可以单处或并处两年以下有期徒刑。二是审慎提供一定的合理收入空间。如美国并不绝对禁止政府官员取得一切额外收入，官员可以从事某些活动并取得工资外补偿，例如任教、讲演和写作，但有两个限制：第一，政府官员不得使用政府尚未公之于众的消息进行活动。例如不得使用未公开的政府调查报告向杂志写文章赚钱；第二，政府高级官员额外收入必须限制在每年政府薪金的15%以内。

　　关于离职限制。官员离职后由于其过去的特殊地位，因此其任职从业也需要有限制。建立违规行为利益剥夺机制。如1998年香港廉政公署处理的英裔印务局局长（月薪十多万港币）退休出版画集，接受熟识的印刷商资助他价值3万港币的纸张，被廉署调查，后来法庭认定他未经许可收受利益，违反《防止贿赂条例》，被判处罚款并取消了近百万港币的长俸（即退休金）。美国规定违反离职后活动限制的法律法规是犯罪，最高可处以一万美元以下罚金和两年以下有期徒刑。美国参议院规定，议员们在离开国会后两年内不得从事游说议员的活动，如参议员被发现接受了贿赂将失去领取丰厚养老金的待遇。分门别类建立职务影响力的冷却期。美国规定，如果该官员在职期间作为主管、首席代表、律师或会计师与某公司有业务往来，则该官员终生不得任职于该公司；如果该官员在职期间作为一般工作人员参与了政府与该公司的有关活动，则该官员在离职后二年内不得在该公司任职；任何官员必须在离职一年后才能就职于与该部门业务有关的公司。官员在离职5年内，不得向原工作部门及影响所及的部门进行游说。（作者 高波 中国社会科学院中国廉政研究中心副秘书长）

　　(来源：中华人民共和国监察部)