出租车停运事件频发 垄断经营管理体制亟待改革

垄断经营 张兮兮绘

　　出租车管理：应防公共资源被滥用

　　打车难的行业症结：预约服务的市场份额太少；出租车经营者类型单一；服务质量监管乏力；各相关部门缺乏有效协同。

　　政府对出租车行业实施总量控制的基本政策，将经营出租车的机会人为变成一种稀缺资源，这种稀缺资源（即出租车经营权）应当为公众利益而使用。

　　国外那些法制完善的国家，行业管制的基本立场是，“市场竞争为原则，管制为例外”。

　　赵蓓蓓：打车难已成为当下许多城市的“通病”。曾几何时，人们听到、看到的更多的是出租车司机“找活儿难”。几年前，北京街头还经常可以看到空跑着的出租车和出租车司机四处寻找乘客的焦灼目光，如今，焦灼的人变成了呆立路边打不到车的乘客。为什么会出现这种“买方市场”与“卖方市场”的快速转换？

　　王军：打车难是世界上许多大城市的通病。这在很大程度上是由出租车服务市场的特点决定的。我国城市出租车主要以沿路巡游方式搜寻乘客。在这个市场上，服务的供给方和需求方无法有效地交换供需信息，双方基本上处于盲目寻觅对方的状态。所以，在同一时间里，一个城市中可能同时存在出租车“找活儿难”和乘客打车难的现象。而城市道路交通的总体状况，例如拥堵程度，又决定了出租车搜寻乘客的效率。而且，乘客打车的需求是随时间、地段和天气等原因而变化的，一个城市一定数量的出租车，可能在某些时段、地段和天气条件下供不应求，而在另一些时段、地段和天气里供过于求。而由于出租车数量受政府控制，其服务供给不可能根据市场需求作出及时调整，因此，很难绝对地说现在是“买方市场”或“卖方市场”，供需不均衡是这个市场的常态。合理的行业结构、市场结构和良好的监管可以缓解这种供需不均衡。

　　赵蓓蓓：打车难暴露出城市管理特别是出租车管理中的一些问题。作为最早关注、研究出租车管理问题的学者，在您看来，问题的症结在哪儿？

　　王军：首先要强调一点，不应该孤立看待打车难。出租车只是城市交通的一个环节。打车的难易度与城市交通的整体状况密切相关。例如，公交车、地铁等固定线路交通工具的便捷程度，道路交通的通畅程度，车站、机场站点的管理效率，拥堵时段和地段的管理措施，人口密度，机动车数量，车辆事故处理效率等，都会产生影响。因此，解决打车难要从城市交通的整体状况考虑，综合治理。

　　当前我国的出租车市场结构、行业结构和监管还有许多有待改革的地方。

　　第一，预约服务的市场份额太少。预约服务比巡游服务更有目的性，可以减少出租车空驶率。但我国城市出租车以巡游服务为主，预约服务只占很小份额。主要原因可能是没有专门提供预约服务的车型。当前提供巡游和预约服务的是同一类出租车。这种结构决定了后者只能是前者的附属物，例如在交通高峰时段，巡游服务供不应求，出租车便无暇提供叫车服务。解决这个问题的方法是，借鉴国外经验，发展专营电话预约服务的“约租车”。这类车不能沿路接客，只能接受电话预约，车型可以分高、中、低多种层次，满足不同需求。

　　第二，出租车经营者类型单一。各地尤其是大中城市都倾向于发展大型出租车公司，个体出租车越来越少。大公司的存在固然减少了政府监管环节，但它们相对司机有过强的优势地位，容易造成利益分配上的失衡。从鼓励司机提供优质、持续、主动服务的角度看，个体出租车、司机合作社等劳资合一的经营组织形式应该得到肯定和鼓励。这类出租车应该要求经营者亲自运营车辆，至少运营一个班次，以防止出现类似大公司与承包司机之间的利益失衡。出租车经营组织形态的多样化可以为司机就业提供多种选择，不同形态之间也会有效率上的比较和服务质量上的竞争。

　　第三，服务质量监管乏力。一方面，当前的行业监管主要集中于准入方面，而缺乏对出租车服务质量的持续性跟踪监管。另一方面，许多地方的监管机构把服务监管责任大部分转嫁给出租车公司，政府部门能推就推，基本上放手不管。其结果就是出租车服务质量每况愈下。事实证明，单纯地推行大公司制并不能保证服务质量。政府职责至少应有这样几个方面：一是制定法规明确规定出租车与乘客的权利义务，规定经营者的服务质量管理责任，界定监管机构的权力和责任；二是建立有效、便捷的投诉处理机制和不良服务的记录和查询系统；三是对经营者的日常经营应有持续性地监督、检查措施，服务不能达标、不履行管理责任的经营者应承担相应的责任，包括退回经营权。

　　第四，各相关部门缺乏有效协同。出租车的有效运营涉及多个管理部门，许多问题（即便是看起来非常技术化的问题）仅靠交通管理部门一家是很难解决的。例如，火车站、机场站点的出租车管理问题。解决打车难，需要建立各相关部门协同处理问题的机制。

　　赵蓓蓓：有人认为，在这个涉及出租车司机、出租车企业、乘客和政府四方的格局中，司机收入下降，工作、生活压力大；乘客打车难，遭遇劣质服务；政府迫于物价上涨压力，或不敢调运价，或硬着头皮调运价，对出租车市场特别是黑车缺乏有效管理手段，导致其能力受公众质疑。可以说，这三方是“共输”，而赢家只有一个出租车公司，无论油价、物价怎么涨，不管司机有多辛苦、乘客打车有多不便，依然收着高额“份儿钱”，照样攫取暴利。您认为，该如何打破这种格局？对于出租车的管理，政府到底该做什么？怎么才能保证公众利益、提升出租车的服务质量，解决打车难这一民生问题？

　　王军：出租车行业多年来备受关注，但问题似乎越来越多。解决这些问题的基本思路是什么？我想，应该回到基本问题上寻求答案。总量控制目前是各地对出租车行业的基本政策。该政策将经营出租车的机会人为地变成一种稀缺资源。这种稀缺资源（也就是出租车经营权）应当为公众利益而使用。基于这个原则，制造该公共资源的政府和使用该公共资源的经营者应该负有相应的法律义务。

　　政府应承担以下义务：证明现有出租车总量能够满足本地公众需求；确保服务价格合理，因为政府控制了市场准入；确保经营者符合一定的资格，并监督他们的服务符合要求等。经营者应承担的义务有：确保服务质量；提供连续性服务；非有法定事由，不得拒绝提供服务；信息公开；接受公共审计等。但当前的实际情况是：政府规定出租车总量和票价的程序不透明，总量和票价也不受司法审查。例如，公民无法通过行政诉讼质疑出租车总量或者票价的合理性。许多城市的经营者从政府无偿获得经营权，然后高价发包给司机，甚至通过企业并购等方式高价倒卖。此外，运营公共资源的出租车企业本应像上市公司那样披露信息，但实际上却缺乏基本的信息披露和公共审计，公众无法相信出租车经营者没有利用公共资源赚取暴利。

　　可以说，政府和经营者都没有完全按照使用公共资源的要求管理和运营出租车，没有履行相应的法律义务。那么，结果就只能是，因总量控制而产生的公共资源被滥用，公共利益被侵害。所以，解决当前行业困局的出发点就是回到基本原则上去，如果要坚持总量控制，那就应该把出租车经营权当作公共资源，为公众利益，按照法治的要求管理和使用它们。

　　赵蓓蓓：目前，我国政府对出租车管理实行的是“特许经营”，通过“特许经营”对出租车进行总量控制。您认为，从我国的现实情况看，总量控制是利大于弊还是弊大于利？为什么？

　　王军：特许经营是大多数国家管理城市出租车的基本政策。但是，特许经营不等于总量控制。特许经营的实质是政府推行市场准入，大致有如下几种模式：一是无总量控制，但有费率和（准入和服务）标准管制，如英国、爱尔兰、荷兰、澳大利亚、日本；二是无总量和费率控制，只有标准管制，如新西兰、瑞典、新加坡；三是无费率管制，而有总量控制和标准管制，如挪威；四是总量控制和费率、标准管制均有，如德国、法国、美国纽约等城市。从我国当前的实际情况看，总量控制偏重于出租车数量，而对准入标准和日常服务标准疏于管理。如果不考虑市场结构、行业结构、费率结构等因素，孤立地谈总量控制的利弊意义不大。但我们应知道总量控制并非天经地义的法则。很多国家和地区没有总量控制，并未出现出租车数量无序膨胀的现象。一方面，我们应该研究总量控制的实际效果，可以在一些地区尝试解除总量控制而强化标准管制，将之与总量控制的效果进行比较；另一方面，如果要坚持总量控制，就应该按照法治的原则分配和运营出租车经营权这一公共资源。

　　赵蓓蓓：您在大学从事法律教学和研究工作，并对国外出租车管理做过专项研究。请问，从法治视角看，国外的哪些相关经验可供我们借鉴？

　　王军：在法治昌明的国家，出租车行业的各项管制政策和措施是在法治框架内建立、实施、变动和取消的。经由立法而设立、通过行政而实施的出租车管制，可能限制公民权利（如工作权、职业自由），它们均受司法审查的约束。此外，在这些国家，行业管制的基本立场是，“市场竞争为原则，管制为例外”。因此，政府对管制的正当性承担举证责任，即政府不能证明为正当的管制就应该取消，而不是只有被证明失败的政策才予解除。例如，在澳大利亚，只有满足了“公共收益大于成本”、“限制竞争是实现管制目标的唯一途径”两个条件的管制措施，才有理由保留。