7.4万人口，地方财政收入3075万元(2010年数据)，这是陕西安康市宁陕县的家底。作为国家级贫困县，宁陕“动用四成地方性财政收入”，率先实现15年免费教育，即学前3年、义务教育9年、高中3年学费全免。
“贫困县15年免费教育”消息传出，引发好评如潮，有评论认为：“教育问题已不是财政问题，而是当地领导干部的观念、决心问题。”
事情果真如此？拿2010年来说，宁陕县教职工878人，财政收入3075万元，这笔钱连支付教职工工资都不够，如何实现免费教育？
其实，这项轰动政策的背后，暗含一个“文字游戏”，同时也引出一个问题：在各种引人瞩目的“民生工程”背后，政府该如何理财？
本报记者 谭君 陕西报道
A 免费教育引发热捧
宁陕县位于西安以南，从西安出发走高速公路需要3小时。
这是个小县城，走在城区任何角落，几乎都可以听到汽车站那口大钟的整点报时。城区只有一两万人，所以直到今年才开通公交车。全县也只有一所高中。
就是这样一个县，因为实行从幼儿园到高中教育学费全免政策，被认为是一个非常具有幸福感的地方。
10月19日下午，在离城区18公里的筒车湾镇幼儿园，记者见到了多位来接孩子的家长。
他们介绍，每个学期只要给孩子交60.2元生活费，孩子就可以每天吃一个鸡蛋、一袋牛奶；另外，今年起，孩子的保育费也不用交了。这些减免费项目对于他们来说，负担确实小了很多。2010年度统计数据显示，宁陕县年人均收入只有3812元。
实际上，免除保育费并非宁陕县的创举，这是陕西今年在全省推行的举措，只不过，陕西省的优惠面是“学前一年”，而宁陕县将优惠推广到了“学前三年”。“蛋奶工程”也是陕西全省推行的举措，只不过，陕西省的优惠面是“义务教育阶段”，而宁陕县将优惠推广到了幼儿园和高中教育阶段。2010年，宁陕县财政为“蛋奶工程”开支281万元。
不只是幼儿园学童可享受优惠，宁陕的职高和高中也分别从2008年、2009年起免学费。2010年，宁陕县财政为此开支365万元。宁陕县县委宣传部提供的材料显示，学生上普高的平均费用为每年7000元，学费免除后，每年能省2000元。
另外，宁陕是山区，部分学校条件不好，县财政还拨专款给学校，为学生提供热水、热饭、热汤、热菜。“四热”举措在2010年县财政清单上，花费83.59万元。
为了提高教学质量，使孩子们能安心在本地而不是远赴安康、西安上学，2010年，宁陕县又拿出500万元给全县各学校购买仪器设备等教学设施。
除此之外，宁陕县还特别重视对教师的培训、奖励，每年有100万元固定开支。
综合以上开支，再加上一些零碎支出，2010年，宁陕县为教育共投入1329.59万元，其中不包括教师工资开支。
而宁陕县2010年地方财政收入仅为3075万元。
在相关媒体的报道中，这两个数据被组合，得出了宁陕县“教育花费占财政收入43%”这一结论。宁陕县提供的材料介绍，国家公共财政教育支出占总支出比重为12.5%。这两个百分比一对照，毫无疑问，宁陕远高于国家水平。
财力充裕的贫困县
宁陕县共有878名教职工。县财政局副局长周康礼介绍，“一个教师一年要4.5万元，这就是4000多万元”，加上这笔教师工资，2010年，该县用于教育的开支达6781万元。
但是，宁陕县2010年地方财政收入仅3075万元。也就是说，凭该县的财政收入，连支付教师工资都不够，怎么有钱办免费教育？相关媒体怎么会得出宁陕县“教育花费占财政收入43%”这一结论呢？
中国教育支出绩效评价中心研究员、上海财经大学公共经济与管理学院马国贤教授说，“教育花费占财政收入43%”这样的计算方式是不科学的，“不同口径来源的数据不能这样比较，否则，按照其3075万财政收入、6781万教育支出算，是不是200%的钱用在教育上？”
一个容易被“免费教育”拥趸者忽视的常识是：一个地方的财政收入并不等于其地方财力。具体到宁陕县，2010年，该县财政收入仅3075万元，但其财政支出达4.6332亿元。也就是说，如果按该县财政支出计算，教育支出只占了极小一部分。
宁陕县的财政收入这么少，怎么会有10倍于此的钱支出？原因在于上级转移支付。
上级转移支付是指中央对地方的转移支付，目的在于弥补财政实力薄弱地区的财力缺口，均衡地区间财力差距，实现地区间基本公共服务能力的均等化。上级转移支付主要分为一般性转移支付和专项转移支付两类。
“地方财政收入与地方财力是两个概念，后者除了本级财政收入，还包括上级转移支付的财力。”马国贤说。
记者查阅宁陕县2008年—2010年财政收支预算执行情况发现，该县每年获得的上级转移支付收入是其地方财政收入的10倍以上。
以2010年为例，该县一般预算收入(即本级财政收入)3075万元，税收返还收入335万元，一般性转移支付补助收入1.9859亿元，专项转移支付补助收入2.1571亿元，再加上债券、上年结余等收入，该县2010年的可用财力达4.8233亿元。
从数据中还可看出，2008年开始，宁陕县一般性转移支付补助收入每年递增2200万元。
也就是说，宁陕县虽然地方财政收入低，但其地方财力并不差，单从账目上看，宁陕县并非“贫困县”，尽管它2004年就被定义为“国家扶贫开发工作重点县”。
C 可持续性打问号
宁陕县财力不薄，但是，仔细分析该县的财政状况，其免费教育的可持续性问题，令人生疑。
马国贤表示，在免费制度问题上，国家根据财力的可能，采用“最低公平”的供给标准，如果地方政府提高免费标准(如“蛋奶工程”)和扩大范围(如扩大到高中阶段和学前教育阶段)，则应按“谁出政策，谁出钱”的等价性原则，由各级地方政府根据财力状况自行决定，“宁陕县有可靠资金来源吗？”
作为贫困县，宁陕县的财力构成主要是三部分：按财政体制本级政府分得的财政收入，上级政府下拨的一般性转移支付资金，上级政府下拨的专项转移支付资金。
其中，一般性转移支付主要采用固定项目额度方式，如体制补助，均衡性转移支付，调整工资转移支付，农村税费改革转移支付等，2011年，该县预算以上固定项目分别为128万元、7915万元、3252万元、1297万元。专项转移支付包括义务教育各专项资金、农村卫生院建设和农村社会资金、农业、林业、水利专项、天然林资源保护工程专项等，2011年，该县天然林资源保护工程补助1296万元，汉丹江流域生态补偿转移支付3036万元。
上述提及的数项转移支付的款项就达到了1.7亿元，占宁陕县当年预算可用财力60%。
“但是，由于专项转移支付的钱必须专款专用，因此，理论上是不可能成为该县扩大教育支出的资金来源的。”马国贤分析，宁陕县支撑免费教育政策的资金，只能有三个来源：一是从农村义务教育转移支付中因近年来学生数减少而节省的资金；二是新增的财政收入；三是挪用其他专项的资金。“看来，该县扩大教育免费范围的资金，至少一部分来自第三种情况。”
马国贤认为，尽管我国的转移支付制度不尽合理，但应当明确的是，“挪用上级的专项资金是违反财政纪律的行为，应当查处，而不是肯定。”
[数据]
2010年宁陕可用财力4.8233亿元
本级财政收入 3075万元
税收返还收入 335万元
债券、上年结余等收入 3393万元
一般性转移支付补助收入 1.9859亿元
专项转移支付补助收入 2.1571亿元
D 政府的1.37亿负债
在“上级转移支付”支撑下，宁陕县的钱也并非多得没有地方花。
根据2010年宁陕县财政局局长在县人大会议上的财政预决算报告，截至2010年底，该县县乡政府债务余额达到1.37亿元。
在2008年的财政预决算报告中，宁陕县的历史欠债主要有四个方面：一，各项建设性工程严重超预算；二，举借世行贷款余额达3152万元；三，近年来大力改善农村公路通行能力，完成省政府下达的通村公路建设任务等，造成资金缺口大，仅交通系统就形成债务4180万元；四，农村义务教育和医疗卫生机构建设债务依然占据较大比例。
债务没有清理的原因是“没有建立统一的债务举债审批程序，各级各部门随意举债行为时有发生”。
这些欠债如何还？宁陕县近三年的财政预决算报告并没有明确提出要解决问题，只是表示：“由于自身经济发展缓慢，地方财政收入总量小且增长乏力，也未建立偿债准备金，依靠自身力量难以化解，财政运行风险很大”。
自身的债务指望上级财政解决，马国贤不认可这种方式，“最终导致的结果是利滚利，越借越多。”
由此，马国贤认为，宁陕县在有较大财政赤字且无力消化的情况下，扩大免费教育范围，其政府预算“违背了国家会计制度的谨慎性原则。”实际上，按照1994年我国改革的分税制财政体制，宁陕县政府预算只有在支出的安排上不超过可用财力，不出现财政赤字，支出方向符合政府职能和国家政策要求等，这样的预算才是合理的。
在采访中，记者还得到了宁陕县财政局今年10月作出的一份统计表。该表统计了宁陕县教育支出占全县GDP、财政支出比重的情况。
国际上一般以教育支出占GDP比重来衡量该国对教育的重视程度。我国正在努力的目标是4%，而在宁陕县，2008年此项比重已达到4%，2009年、2010年均已超过5%。不过，作为一个工业不发达、接受生态补偿的贫困县，2010年，宁陕县的GDP刚过10亿。
马国贤认为，这样的统计没有意义，教育支出占GDP比重是用于衡量一国教育投入的指标，而不是考量地方的执行性指标。“按此计算，中西部地区农业县大多超过4%，有的甚至达到8%，这一数字既不足以说明该县重视教育，也不能说明该县的教育资源充裕。”
在马国贤看来，宁陕县能成为一个免费教育的样本，显然是“偷换概念，人为地制造轰动效应”，“宁陕县的免费教育经验不具有典型性。不过，如果它作为一个案例讨论县级政府应如何理财，这是有价值的。”
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