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考核进化论
针对中国官员的考核，正呈现出与经济发展阶段相关的差异性特点。但考核中的“一票否决”内容，是不同地区官员的共同纠结
本刊记者/韩永
2010年，岚皋县考核办主任吴应政去了一趟浙江温州。他发现，在岚皋县“最为吃香”的交通部门，在温州却没事可干，员工们都跑到了大街上，去维护交通秩序。
他认为，这是东西部不同考核生态的生动写照。“我们考核的是基础配套，交通局就忙；而东部地区的配套已较为完备，这方面没什么好忙的，就考核服务水平。”
《中国新闻周刊》调查发现，针对中国官员的考核，正呈现出与经济发展阶段相关的差异性特点。一些地区的考核创新，正在打破传统的“一刀切”局面。但考核给官员带来的压力，始终未减。
从“招商”到“选商”
《中国新闻周刊》记者拿到了温州市的《2011年度县（市、区）考绩法》。这是一份与安康市明显不同的考核办法。它的最大特点，是经济指标大幅度缩水。
温州的考核项目由四方面构成：重点工作、创先争优、互看互学和民意调查。与安康市几近格式化的考核内容相比，它散发着鲜明的个性与地方特色。在这个总共有11项一、二级指标的考核中，直接与经济有关的只有一项，即重点工作项下的固定资产投资。在总共115分的考核体系中，它占了30分。而安康市考核中其他经济领域的分值大户：GDP、财政收入、工业增加值以及招商引资，在温州的考核中均不见踪影。在市属各部门对县区的单项考核中，也不见发改委、工业局等经济部门的名字。
“这说明，在温州，经济发展已非最紧要之事。通常情况下，进入考核指标的，都是当地迫切需要解决的问题。”对官员考核制度有过专门研究的河南省社科院陈东辉博士告诉《中国新闻周刊》。
取而代之的，是社会建设的指标。在总共11项指标中，这种指标占了至少6项。其中的有些项目，安康市很少涉及。比如“城乡污水处理率和垃圾无害化处理率”。在安康市岚皋县，还没有一家正式投产的污水处理厂。
还有一个曾引发热议的考核项目：房价收入比，分值为5分。这项通过控制房价与居民收入之间的差距来阻止房价过快上涨的举措，被视为执政思路转化的一个标志：从以政府为本位的经济发展，转向以民生为中心的社会建设。
另外，在温州市一份有关招商引资的文件中，记者还发现了一个有意思的表述：它把“招商引资”中间的“招”，换成了“选”字。
这份2008年的招商文件，列出了如下的“选商”标准：在新引进的项目中，总投资额过亿的项目要达到一定数量，下辖的乐清市指标是7个；新引进项目的投资强度，要达到该市同行业的水平；在新引进的项目中，高新技术产业、临港产业和现代服务业项目，要占到总数的30%。
听到这样的条件，岚皋县官员的心情恐怕只能用“羡慕嫉妒恨”来形容了。该县去年招来的最大的投资项目——安康市10大优秀项目之一的明富魔芋，投资额不过6000万元。
温州的考核，还有一个对不同地区的区别对待。在对基础设施投资的考核中，该市的11个县（市、区）被分成三类地区，赋予不同的难度系数，在计算考核得分时，就加上这个难度系数。
南京市比温州市又更进了一步。在今年8月份出台的一份文件中，该市将辖下的6个郊县的66个街镇，按照资源禀赋分成现代农业、先进制造业和现代服务业三大主导类型，并对其进行分类考核：第一类重点考核农地保护和农业现代化水平；第二类重点考核创新转型发展和集约发展水平；第三类则重点考核其特色产业培育发展水平。这些分类指标在总的分值中占比达60%。
事实上，早在2003年，浙江湖州就已经进行了“分类考核”的尝试。该市下属的安吉县，将15个乡镇按照条件的不同分成三类：一类是有工业园区基础的乡镇，考核其工作经济；二类是山区乡镇，只考核生态保护和新农村建设；三类是有工业功能区又有自然保护区的乡镇，就对两者兼而考之。
湖州此举，在当时被视为“吃螃蟹”的行为。该制度运行6年后，成果渐渐呈现：连续5年，湖州农民收入增幅超过城镇居民的收入增幅，产生了20个国家环境优美乡镇、38个省级生态乡镇和148个市级生态村，是浙江省唯一下属县全部获得省级以上生态县称号的地级市。同时，经济发展也呈现出良好的态势。《2009年浙江省社会发展水平综合评价报告》显示，湖州市当年的发展速度为106.97%，位列全省首位。
陈东辉说，在“一刀切”的考核体制下，资源优势地区“没有压力轻飘飘”，而资源贫乏地区“跳起来也摘不到桃子”，整个考核就呈现出一种很拧巴的状态。分类考核讲究地尽其用、各有所长，经济社会发展就开始百花齐放。
《中国新闻周刊》调查发现，对有些地区的考核，还呈现中央与地方不太一致的特点。比如岚皋县是南水北调的水源涵养地，被中央划定为限制工业开发区，但要完成安康市的考核指标，又非得发展工业，还要发展高耗能的工业。这种上下矛盾的考核项目，在很多地方尤其是落后山区长期存在。
陈东辉的研究还发现，中国的考核制度呈现出一个“缺啥考啥”的特点：中西部经济欠发展，经济发展就称为考核的第一要务；东部经济发展了，产生了一些社会问题，社会建设就取代经济，成为官员考核的主要内容。
“一票否决”的共同纠结
但有些纠结却是共同的。这突出地表现在几个“一票否决”上。
“一票否决”，是针对当前的重大问题，在考核中设置的几个“高压线”。碰到这个“高压线”，考核的等级就被划定为“一般”以下，所有的表彰与提拔都成为泡影，各种惩罚接踵而至。
在全国各地，不管是西部地区还是东部地区，“一票否决”的项目通常都是5个：党风廉政建设、信访、计划生育、综合治理和安全生产。其中，最让官员头疼的一个，是信访。多位受访官员告诉《中国新闻周刊》，这是官员头上的“达摩克利斯之剑”。
对地方官员来说，信访的纠结在于：中央既设置了信访制度，领导也以接访的爱民形象示人；但同时又对地方官员设置严苛的信访考核，严格控制赴京访、赴省访和越级访。
《岚皋县信访考核办法》规定，凡发生进京集体上访的，年度考核“一票否决”。
多位地方官员在接受《中国新闻周刊》采访时表示，这几乎是“不可能完成的任务”。“现在交通条件这么好，去一趟北京非常容易。信息又那么畅通，很多的部门他们都能找到。只要那边一登记，我们这边就要遭殃。”一位地方官员如此抱怨。
为了阻止上访，各地政府大多实行县、乡、村“三级联控”，这增加了大量的行政成本。河南省一位乡党委副书记告诉《中国新闻周刊》，一到全国“两会”时期，他们乡干部就全体出动，层层蹲点，北京一个、省城一个、市里一个、县里一个、村里一个；还要动员所有的村干部联合“围剿”，付出的成本不言而喻。有些地方还把信访与干部的钱包进行捆绑，要求干部交一定的保证金，在出现问题时作为罚金。
2010年9月份，人民网推出了一份针对基层官员的网络问卷，其中的一个问题是 “地方官员维稳最大的烦恼是什么？”69%的被调查者选择“维稳总是头痛医头，脚痛医脚，缺乏系统策略”；44%的被调查者认为，“一票否决”机制使地方工作常常围着维稳转；39%的被调查者认为，“因体制、机制问题，地方官员常常两头受气”。
有些人看到了其中的利益，就出现了一些基层干部口中的“缠访者”。这些人的核心工作，就是打着上访的噱头，“胁迫”领导，以换取对方的“息访费”。“我们的处境是：上面压我们，下面胁迫我们，而我们又不敢轻易来硬的，害怕引起更多的矛盾。”一位官员说道。
这正在基层干部与民众中间制造罅隙。岚皋县一位村主任告诉《中国新闻周刊》，现在村里的工作越来越难做，“老百姓越来越‘不识抬举’”。而村民的回应是：你们该管的不管，不该管的，又“多管闲事”。
官员考核路线图
本刊记者/韩永
新中国成立初期，官员考核着重突出政治思想表现。1949年11月，中组部颁布有关规定，干部鉴定内容“重点放在立场、观点、作风、掌握政策等方面”。
三大改造完成后，对干部的考核，除了政治正确外，又加了个业务能力，即“又红又专”。
十年“文革”，中国的各项制度均被扭曲。直到1978年以后，中国的工作重心从意识形态转向经济领域，而在对官员的考核中，经济的权重开始与日俱增。
1979年11月，中组部下发文件，指出“干部考核的标准和内容，要坚持德才兼备的原则”。从此，沿袭了多年的“干部鉴定”被“干部考核”取代。这标志着中国的干部考核，向规范化和科学化迈出了重要步伐。
上世纪90年代，经济大潮汹涌澎湃，在经济诱惑面前难以自持的官员纷纷落马。此后，“廉”开始进入对官员的考核范畴。1998年5月，中组部颁布规定，将“廉”加入此前的“德、能、勤、绩”，成为对官员考核的“五大标杆”，沿用至今。
考核对实绩的推崇，催生了“GDP崇拜”。到了21世纪，这一恶果已经逐渐呈现：对环境不加节制的破环，正在毁掉中国的可持续发展；与民众争夺发展空间，衍生出愈演愈烈的社会矛盾；为了追求GDP，有的地方甚至出现了“入不敷出”的生产方式。
2003年，科学发展观出炉。2006年7月，中组部出台文件，对官员的考核标准，设置了“贯彻科学发展观的自觉性和坚定性，联系本地实际贯彻落实的能力”。
2007年，中共十七大再次重申要完善干部评价体系，以体现科学发展观和正确的政绩观。2009年，中央政治局和中组部先后出台有关文件，既注重考核经济建设情况，又注重考核经济社会协调发展，特别要看维稳的成效。
近两年，中央开始大力提倡社会管理和社会创新。创新开始成为考核的重要内容，通常体现在考核中的加分上。近两年，此类加分的比例开始上升。
最近，中组部又印发了《关于加强对干部德的考核意见》。对中高级干部，突出考核理想信念、政治立场、与党中央保持一致和贯彻落实科学发展观等方面；对基层干部，突出考核宗旨意识、群众观念、办事公道和工作作风。
（本文参考了陈东辉著《新中国干部考核评价机制历史演变及启示》）
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