数千亿违规地方债敲响警钟 亟待规范监督问责制

　　近日，审计署发布公告显示，2010年全国地方债违规达5308亿，整改2592亿。

　　在4地试行地方政府自行发债进行得如火如荼之时，地方债违规资金达数千亿为地方债的发展提了个醒，不仅要以赋予地方政府发债自主权来保证地方债的发行，更要完善监督与问责机制方能保障地方债的规范与合理使用。


　　中国审计署4日发布的《关于2010年度中央预算执行和其他财政收支审计查出问题的整改结果》显示，对于审计查出的该年度涉违规资金数千亿元人民币的地方政府性债务问题，各级政府已着力整改。

　　去年8月，国务院两次召开会议专题研究加强地方政府性债务管理有关问题。按照部署，财政部会同国家发改委、中国人民银行、审计署、银监会等部门进一步采取措施，加强对地方政府性债务的管理和监督。

　　审计公告称，地方各级政府积极加强政府性债务管理，有13个省级政府专门召开会议，研究部署地方政府性债务审计发现问题的整改工作。各地还采取落实偿债责任、多渠道筹措偿债资金、设立偿债准备金等措施，妥善处理存量债务，积极纠正违规问题。

　　一是违规为464.75亿元债务提供担保问题，有关地方和部门通过协商解除担保协议、撤销承诺函、被担保单位筹集自有资金归还等方式，整改到位220.27亿元;

　　二是融资平台公司违规抵押或质押取得债务资金731.53亿元问题，有关单位通过完善相关手续、充实抵押物、增加合法抵押物、完善贷款手续、加快土地征收和拍卖、变更土地收储单位名称、与银行协商归还贷款等方式，整改到位230.61亿元;

　　三是1319.80亿元债务资金未及时安排使用问题，相关地方通过抓紧项目前期准备、合理加快工程进度、理顺资金审批手续、及时归还等措施，整改到位1017.47亿元;

　　四是351亿元债务资金被投向资本市场、房地产和“两高一剩”(高能耗、高污染、产能过剩)项目问题，相关单位通过清理催收被挪用债务资金、理顺项目间资金关系、调整贷款债务人、以自有资金置换或由财政安排资金归还原渠道等方式，整改到位140.35亿元;

　　五是融资平台公司虚假出资、注册资本未到位等2441.5亿元问题，相关地方通过充实资本金、推进公司股权多元化、引进战略投资者、变更登记、清理整合等措施，整改到位983.23亿元。(中新社)
　　
　　中国银行国际金融研究所12月28日发布了2012年第一季度《中国经济金融展望季报》。报告认为，中国地方债实际规模或比统计数字更大，且集中在2011年和2012年这两年进入还款高峰期。

　　2011年6月，审计署公布的数据显示，2010年地方融资平台高达10.7万亿的债务，相当于2010年中国国内生产总值的27%，尚未释放的风险已经引起人们的担忧。

　　有权威人士预计，2011年和2012年两年债务到期将占逾10.7万亿元总债务规模的43%左右，总额约4.6万亿元，而第二个还款高峰期在2016年到2018年，其他年份到期债务约占14%～17%。

　　中国人民大学近日发布的《中国宏观经济分析与预测报告(2011-2012)》中称，2011年地方政府已经步入偿债高峰期，2012年偿债比重也达到17%，不过目前解包的10.7万亿债务有23%左右没有任何收益。通过这份报告，似乎令人们感到了更多的危机。

　　中欧国际工商学院经济学与金融学教授许小年认为，地方政府的债务危机已经非常严重，与此同时，土地财政大幅缩减，预计明年也将持续，2012年地方债又将迎来第一轮还款的高峰期。

　　复旦大学教授，金融与资本市场研究中心主任谢百三表示，2008年中央政府4万亿投资要求地方政府配套10.7万亿。现在很多地方政府都要到期了，银监会明确提出不能借新债还老债，只好发地方债。

　　经济学家郎咸平表示，已经有11个省级政府平台正在延期支付301亿的利息。银监会正在研拟延期还贷细则。

　　关于如何化解地方债危机，汇丰大中华区首席经济学家、董事总经理屈宏斌曾表示，缓解地方债危机有3种方案：一是允许地方发市政债，二是盘活地方国有资产，三是改革财政体制。(.深圳商报)

　　
　　“地方债引发中国经济崩溃的言论，绝对是危言耸听!”财政部财政科学研究所所长贾康在公开场合表示。他认为，根据审计数据，截至中国2010年年底，三类地方政府债务(负有偿还责任的直接债务、负有担保责任的债务，或有债务、偿债困难时可能需政府给予一定救助的债务)合计10.7万亿元，而其中后两类债务(占37.4%)并不会百分之百变为实际债务。即使全部假设为“实打实”债务，10.7万亿元债务余额，约相当于中国去年GDP的26.9%。加上中国公共部门债务和金融债券等，中国总体的公共部门债务率应在50%~55%，并没有达到国家设定的60%的警戒线，总体可控。

　　而西方国家通常将地方债的债务率上限设定在100%。从这个意义上看，中国地方债与希腊主权债务等欧债危机有本质区别。

　　不过，审计署在强调地方债不构成系统性或全局性风险的同时，也认为，一些地区和行业存在债务规模较大、债务负担较重的问题，长期风险隐患不容忽视。

　　去年 6月末，云南投资控股有限公司集团宣布重组，由于偿债主体变更，引发了市场对相关债券违约的猜测;在更早的4月，有传闻说，云南省公路开发投资有限公司向债权银行发函称“只付息不还本”，虽然地方政府很快出面协调和澄清，但仍然引发了市场对地方债务违约的担忧。

　　分析人士称，中央政府在2008年开始实施4万亿刺激计划，除了中央的大量财政投入，各地方政府也以各种融资途径来配套中央资金。去年开始，宏观货币政策转向，由适度宽松向稳健转变，存款准备金率和利率多次上调，对房地产的调控也逐渐加强，这恰恰赶上不少地方融资明年将进入还款高峰期，某些不良项目的确有可能导致地方债违约。由此引起的债券抛售行为，可以看作是市场“正常的波动”。

　　不过，地方债的直接责任人通常是地方政府，而地方政府融资主要是以地方的电力、煤气、公路、自来水、房产、地产、煤炭、隧道、电信等资产为基础或担保，并非“空手套白狼”，最终违约的可能性并不大。

　　以山东省为例，2008年省政府性债务为1358.56亿元，2009年为抵御国际金融危机、保持经济稳定增长，一如全国各地的情况，该省地方债也大幅增加，至2010年年底增至4752.19亿元。

　　山东经济学院财税金融研究所所长陈华称，1994年分税制改革后，地方财政收入占全国财政收入的比重急剧下降，而相应的政府职能却并未同比例减少。为了提供公共服务和进行基础设施建设，地方政府不得不大举借债。“建设周期长、金额大、回收慢、收益率低、老百姓还离不开的项目，市场上没人愿干，只能政府建。政府没钱，自然就要举债。”

　　据统计，山东地方债主要来自银行贷款，截至2010年末达到2120.43亿元，举借主体主要是融资平台公司和地方政府。 根据财政部的规定，地方债使用范围主要包括，保障性安居工程、农村民生工程、社会事业基础设施、地震灾后恢复重建项目等。

　　山东省审计厅表示，从2008年开始，老百姓的感受是城市里路越来越好，广场、绿地越来越多，这些都是各级政府用地方债筹集的资金，为老百姓办的实事。据称，当地刚落成的省博物馆、省残疾人康复中心，也都是用去年山东由中央代为发行的地方债券建设的。

　　不过，山东审计部门也发现，其15个市和118个县政府设立了213家融资平台公司中，有8家存在借新还旧问题，13家存在逾期债务，54家存在虚假出资、注册资本不到位等问题，涉及金额55.38亿元。此外，高校和医院的负债问题较为严重。

　　针对这些“风险点”，当地的对策是，由财政收入中提取一定数额的资金作为准备金。目前山东省的偿债准备金已达到71.27亿元。

　　中国的区域差别巨大，当然不能一概而论。北京大学国家发展研究院院长周其仁就表示，从今明年短期看，中国经济不会因为地方融资平台问题出现系统性的连锁反应，因为中国经济盘子非常大。地方政府融资平台有10万亿的债务余额，比例并不超标。同时，虽然中国地方融资平台数量很大，但由于各地的差异非常大，只要处理妥当，发生“共振”的可能性比较小。(中国青年报)
　　
　　在数千亿的违规资金中，包括违规为464.75亿元债务提供担保，融资平台公司违规抵押或质押取得债务资金731.53亿元，债务资金被投向资本市场、房地产和“两高一剩”项目351亿元，融资平台公司虚假出资、注册资本未到位等2441.5亿元。可见现时的地方债从获得到使用都缺乏规范犹如一团乱麻，这样一笔糊涂账根本无法保证这些让整个中国承受了巨大风险借来的钱用到了该用的地方。

　　现行《预算法》明确规定“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字”，所以地方政府无权发债。但在地方政府财权事权长期不匹配的情况下，地方政府早已想方设法地举债，地方融资平台就是地方政府的隐性借贷方法。

　　地方融资平台是指地方政府通过划拨资产迅速包装出的一个资产和现金流都能达到融资标准的市政实体公司，城投公司就是地方融资平台的主要表现形式，但由于不少地方政府搭建平台时过度介入，很多地方融资平台实际上只是地方政府向银行借款的壳公司。由于地方融资平台纳入财政预算之外管理，担保、资金运用等方面的制度建设十分不健全，资本金不实、抽逃资本金、管理混乱是平台公司普遍存在的问题;而且由于信息透明度极度缺乏，各地财政担保评估体系落后，法规不健全，监管长期缺位，上述的违规担保、平台公司虚假出资、债务资金被用到“两高一剩”项目等违规行为自然是屡禁不止。

　　地方融资平台作为公共投资的重要资金来源，却游离于公共监督体系之外，因而多年来一直未受到必要的监督，管理与资金运用都十分混乱，潜藏了极大的风险。要规范地方债，须将地方债纳入财政预算管理，方能有效加强风险管理。如果此次《预算法》修改明确允许地方政府列赤字，即在法律上赋予了地方政府发债的自主权，地方政府自主发债即把地方债明列入财政预算之中，令原本游离于公共监督体系之外的隐性风险变为公共监督体系之内的显性风险，必然利于监督。而去年下半年中央的举措亦表明其有意重启地方自主发债，例如上海、广东、浙江试行地方政府自行发债，以及《预算法》修订草案基本原则之一的“强化政府债务管理，防范财政风险”。

　　先莫论地方政府自主发债短期内难向全国推行，即使完全实现地方政府自主发债，也只是规范地方债的第一步。地方政府自主发债只是令风险从隐性变为显性，但地方债能否规范，重点仍在财政监督与问责制度。人大作为事前监督难以起作用，而审计作为事后监督，每年都能查出不少问题，但却效果不彰。从此次公告公布的2010年整改结果即可得知，违规担保、违规抵押、资金投向“两高一剩”项目及虚假出资等四项整改均不足半数，而未及时安排使用债务资金这最好改的一项，只需抓紧项目前期准备、合理加快工程进度、理顺审批手续和及时归还，居然整改到位的资金也不过77%，连八成都不到，可见地方政府基本没把整改当回事。截至2011年10月底，相关部门、单位和地区上缴、追回、归还和补拨资金143.94亿元，挽回和避免损失60.66亿元，规范账务处理997.09亿元，总共不过违规资金的五分之一，还有大部分的违规资金或许就这样随着2011年的过去而随之掩埋。

　　从以上数据可知，监督问责何等无力。对于地方债的违规，如果地方政府或官员只需付出极小代价甚至无需为此付出代价，在这种情况下又怎能期待地方债能规范?

　　在4地试行地方政府自行发债进行得如火如荼之时，审计署公布的2010年地方债违规资金达数千亿为地方债的发展提了个醒，不仅要以赋予地方政府发债自主权来保证地方债的发行，更要完善监督与问责机制方能保障地方债的规范与合理使用。 (来源：半月谈)