武陵山区：先行先试样本

　　将扶贫攻坚与区域发展联系在一起，主要是整合有限的资源,实现解决连片特困地区发展的瓶颈制约和有效推进扶贫开发有机结合。

　　文/《瞭望》新闻周刊记者 李俊杰 明星

　　长沙的成先生本拟在龙年春节前去湘西土家族苗族自治州龙山县旅游，得知路途遥远，且天冷路滑，只得作罢。

　　交通的不便，阻滞了龙山发展步伐多年，旅游开发也因此不温不火。与龙山县城仅一条酉水河之隔，相距7公里的湖北省恩施州来凤县，同样也受交通瓶颈影响。

　　湖南龙山、湖北来凤两县同处武陵山区腹地，为湘、鄂、渝三省市交界之地。

　　像成先生这样的普通游客所不知道的是，龙山这座偏远的小城，将搭上国家发展战略的顺风车，与来凤县一道迎来全新的机遇。两地的高速公路已在紧急施工建设中。

　　改变两座县城命运的源于《武陵山片区区域发展与扶贫攻坚规划》。在该规划中，这两个县城被设立为武陵山龙山来凤经济协作示范区。今年1月18日，《武陵山龙山来凤经济协作示范区发展规划》又在北京经专家组评审获得通过。

　　按照《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》的要求，未来10年，连片特困地区将作为国家扶贫攻坚的主战场。武陵山片区则成为区域发展与扶贫攻坚先行先试区，为全国扶贫攻坚发挥示范引领作用。

　　2011年11月，《武陵山片区区域发展与扶贫攻坚规划》获得国务院批复，规划的基本思路为“区域发展带动扶贫开发，扶贫开发促进区域发展”，把集中连片扶贫攻坚与跨省合作协同发展进行了有机结合。

　　在湘西州发改委副主任秦建平看来，国家首次将扶贫攻坚与区域发展联系在一起，主要是整合有限的资源，两者结合起来，有利于武陵山片区加快发展，尽早脱贫致富。

　　毗邻区域“联姻”

　　秦建平告诉《瞭望》新闻周刊记者，龙山县与来凤县此次顺利“联姻”，与早些年两县的合作交流密不可分。

　　龙山县提供给本刊记者的书面资料显示，由于山同脉、水同源、人同宗、民同俗，又同属边远地区少数民族贫困县，龙山与来凤两县历来交往频繁，合作活跃。2005年初，龙山与来凤两县实施了跨省融城战略，其中，龙山县在长沙市的援建下，于2006年建成了拉近龙来两县的岳麓大道，与武汉市援建的来凤县武汉大道隔河相望。

　　2009年，龙山县提出“龙山、来凤城乡经济一体化”，意在建设一个区域经济体和一个武陵山区边贸新城。与此同时，连接两地的高速公路相继开工后，为湘鄂两省西部地区新开辟一条出省通道。

　　2010年8月以来，为抢抓国家规划建设武陵山经济协作区的历史性发展机遇，龙山、来凤两县再次提出了在武陵山经济协作区内规划建设龙凤先行区的构想。提出了在武陵山经济协作区内先行先试，以城乡统筹、公共服务、产业开发、基础设施建设、生态保护为切入点，坚持“资源整合、错位发展、优势互补、良性竞争”的原则，拓宽合作领域，探索新的合作渠道和方式。

　　源于两县的积极努力和两省两州的支持，龙凤先行区的构想得到了国家相关部委的肯定和支持，最终确定名称为“武陵山龙山来凤经济协作示范区”，并于2011年11月获得国务院正式批复。

　　在龙山来凤经济协作示范区得到批复确认前，湘西州凤凰县与贵州省铜仁地区在区域协调发展上，同样有一次成功的“牵手”，由此开辟了当地百姓脱贫致富的新路子。

　　这便是中国首座跨地区命名的机场——铜仁凤凰机场。机场原名“铜仁大兴机场”，系贵州省支线机场，地处黔、湘、渝交界处，距贵州铜仁市区、湖南凤凰县城均为20余公里，机场50％左右土地在凤凰县境内。尽管该机场为贵州一方投资建设，但长期被湘西自治州“借道”，大多游客下了飞机就直奔凤凰古城。

　　2008年11月，湖南湘西土家族苗族自治州、贵州铜仁地区、贵州机场集团公司两地三方达成协议，共同争取将机场更名为铜仁凤凰机场，并按国内重点旅游机场标准进行改扩建，这也被视为湘黔两地携手合作发展的典范。

　　当“铜仁梵净山+凤凰古城”文化旅游线路推出后，游客数量大幅提升。资料显示，机场改名第二年，铜仁地区旅游总人数同比增长68.4%，总收入增长89.4%。得益于此，梵净山麓的贫困村民杨兴开的“农家乐”一下子摘掉了全家的贫穷帽，现在每天能有500多元的收入。

　　对于更大范围内的区域协调问题，中国国际扶贫中心副主任黄承伟博士告诉本刊记者，所有连片特困地区规划都将由国务院审批，这保证了规划的权威性。坚持以规划为基础，就避免了资源的重复，可以解决多个省份争抢项目的问题。

　　黄承伟说，目前国务院扶贫开发领导小组由34个部委组成，大多数部委都是领导小组成员。国务院决定，每1个连片特困地区由1个中央部委负责具体联系，在协调过程中，一些重大的问题各部委都可以提出来，部委之间协调不了的，报扶贫开发领导小组协调解决。

　　黄承伟还表示，其次是建立了跨省的工作机制，将在省际之间建立运转有效的工作协调机制。再者，建立一个有效的考评机制，每年度要向国务院报告。通过这种考评和指标，能够把片区工作的进展、重要的问题、部委参与支持等等及时反映给中央，重大的问题由中央来协调。

　　发展与扶贫“组合拳”

　　1月13日，当本刊记者随同湘西州扶贫开发办牵头组织的扶贫调研队前往凤凰县腊尔山镇山都村时，获知消息的村民燃起了鞭炮，敲锣打鼓。

　　“村里从来没有见过这么多的外来人口，村民们都从家里赶过来看热闹”，腊尔山镇山都村支书吴炳周告诉本刊记者。

　　在人群中，记者用普通话询问几位当地村民，村民有些不知所措地摆摆手，慌忙走开了。一旁的吴炳周赶忙解释，村民们只会苗语，不会普通话，不好意思交流。

　　吴炳周介绍，腊尔山是典型的高山台地，平均海拔800米，年积温相对偏少，不利于动植物生长。山都村还属于暴雨多发区域，山洪来临时低洼地带因为排水不畅，造成道路无法通行，许多民居进水超过1米，村民生产生活受到严重影响，山都村也属于岩溶干旱地区，加上红砂土壤，土层岩层均不积水，水源奇缺。2010年，山都村农民人均纯收入960元，人均产粮294公斤。

　　吴炳周说，直到2000年，在每家每户自筹500元的情况下，村庄才用上照明电。即便2002年在山上找到了一处水源，修建了水塔，但地势稍高的农户仍够不上。

　　“到目前为止，村里657人中，只出了4个大学生，不少人初中毕业就外出打工了”，吴炳周叹了一口气说，去一趟乡镇步行要1个多小时，去一趟县城，46公里的路程，坐车差不多要3个小时，“没有人愿意留在村庄”。

　　通过高学历人才引进计划被招进湘西州扶贫开发办的博士周峻说，凤凰腊尔山上千疮百孔、用牛粪抹的竹篱房，“白天透光，晚上透风”。

　　此外，腊尔山区还存在严重的婚配问题。因为贫穷，19000多个男劳动力中有2447个光棍。其中仅米良乡就有光棍372个，平均每个村有50个光棍。成为名副其实的“光棍村”、“光棍乡”。泸溪县李什坪村5年嫁出去16个姑娘，仅娶进4个媳妇，其中，还有一个媳妇难以忍受这里的贫困，留下1岁多嗷嗷待哺的孩子一去不归。

　　湘西州扶贫开发办党组书记、主任宛庆丰说，湘西自治州贫困人口达150万，占全州总人口的61%，2010年农民人均纯收入仅分别相当于全省、全国的64.5%、61.3%。贫困面较广、贫困程度较深，是湘西州扶贫开发工作面临的最大问题。

　　宛庆丰告诉本刊记者，制约湘西州贫困人口发展的因素，一是历史与自然条件的原因；二是人口的素质低下，大多数村民文化低，掌握不了技能，连基本的生存都困难；三是国家对贫困地区投入相对不足，贫困地区老百姓最需要的基本的生产生活条件仍有待进一步改善，且因病因灾返贫的情况时有发生，这些都为扶贫工作带来了诸多难度。

　　改革开放后到上世纪80年代中期，湘西州与中国大多数贫困地区一样，扶贫主要实行救济方式，即政府直接把粮食、衣物或现金等分配给贫困农户，针对的主要对象是残疾人、孤寡老人、孤儿以及绝对贫困农户等群体，满足他们最基本的需求。

　　为了将“输血式”扶贫模式变为“造血式”模式，从上世纪80年代末开始，湘西州进入大规模开发式扶贫阶段。如今的山都村，便建立了“畜牧养殖＋高山蔬菜”的生态循环产业链。

　　黄承伟通过大量调研发现，这些年全国的扶贫工作取得了一定成就，但片区整体发展的制约性问题基本上都是共同的。他以武陵山区举例说，该片区所辖的湖南、湖北、贵州、重庆四省市之间，对内片区之间没有联通或联通程度很低，主要表现在骨干的基础设施网络没有形成，特别是交通，包括铁路、机场等，对外也没有形成与全国市场、国际市场连接的渠道。

　　“这样的区域该怎么发展，必须对内要联通起来，对外同国家大的发展格局和全球发展格局相对接。这样的需求只有作为一个片区才能解决，因为片区是几个省交界的地方，如果不作为一个片区整体考虑，那加快片区整体发展问题肯定难以解决。”黄承伟说。

　　本刊记者注意到，根据《武陵山片区区域发展与扶贫攻坚规划》，将统筹区域交通、水利、能源、通信等基础设施建设，完善“两环四横五纵”交通主通道；加大产业布局向特困地区倾斜力度，形成具有区域特色的产业体系和支柱产业；大力发展劳务经济，推进农村劳动力转移和农村人力资源开发等；统筹各类公共服务资源在城乡之间、区域之间的合理配置；以县城和周边中心镇为重点，加快小城镇建设等等。

　　湖南省扶贫办党组成员杨文辉告诉本刊记者，规划最大的亮点在于，武陵山集中连片特困地区最突出、制约当地经济发展相对集中，也是片区内四个省份的共性问题得到了有效解决。此外，国家通过一般性的转移支付，以及多方面的优惠政策，对这些地区进行扶持倾斜。

　　杨文辉说，在规划出台前，扶贫规划属于专业规划，如交通、水利规划等，由部门单项制定，《武陵山片区区域发展与扶贫攻坚规划》则属于综合性规划，“扶贫攻坚侧重解决贫困村和贫困人口的问题，跟区域发展有一定区别。但是，区域发展可以带动、促进扶贫开发，提高就业等，两者相辅相成。”□