户籍改革应该“市长负责制”

　　国家城镇化专题调研组在全国不同城市调研发现,“户改几乎遭遇所有市长的反对”。据悉,从2001年户改文件下发,到2011年国务院文件《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》出台,皆提出地级市以下市区全部放开户籍制度,但是迟迟落实不下去。原因就在于地方政府强烈的反对(8月20日《财经国家周刊》)。

　　在这些年的诸多重大改革中,户籍改革恐怕是最艰难的一项改革。尽管有关方面逐步调整、放宽了婴儿落户随父随母、夫妻投靠、老人投靠子女以及投资、兴办实业、购买商品房人员落户等城市户口迁移政策,但客观地说,户籍制度依然是城镇化进程以及教育、医疗、住房、就业等方面实现公平的“拦路虎”,是多项民生改革的最大路障。

　　不久前,社科院发布的《中国城市发展报告(2012)》指出,2011年中国城镇人口达到6.91亿,城镇化率首次突破50%关口,达到了51.27%。事实上,这是“伪城镇化”。发改委官员今年6月份就表示,目前有2.2亿农民工仍被排斥在政府的公共服务范围之外。显然,从“伪城镇化”到“完全城镇化”的关键在于推进户籍改革。

　　以就业为例,据《中国青年报》8月20日报道,多个地方事业单位招考设置户籍限制。其实,何止事业单位招考设置户籍限制,很多国企同样如此。显然,户籍限制影响到人才合理流动和就业公平。再以住房为例,不仅限购政策有户籍之别,而且在保障房方面,户籍带来的不公更明显:城市户籍人口可以享受廉租房、经适房、限价房,而非户籍人口即便有机会享受公租房,也是排在户籍人口之后。

　　目前,推进户改大概从两方面着手:一是对不同级别的城市实行不同的户口迁移政策。去年出台《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》的用意就在于此；二是逐步剥离附加在户籍上的不公平福利。不久前发布的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》就提出城乡基本公共服务“均贫富”。在笔者看来,除此之外,还需要再从另外两个角度入手。

　　一个角度是以宪法等法律为基础,重新对户籍制度进行顶层设计。目前我国户籍管理主要依据是1958年制定的户口登记条例,这早就不适应社会发展,必须制定新的以公平为核心的户籍制度。另一个角度是从“市长”这一角色入手,因为户改制度十几年落实不下去,就与市长反对有关。我们不妨从“市长反对”这个角度寻找户改思路。

　　笔者以为,“市长反对”对户改有多重启示:其一,市长越反对户籍制度越要改。当一项改革遭遇地方官员反对时,恰恰说明这项改革有必要坚持下去,因为改革就是要打破既得利益格局,而反对户改的市长显然主要是在维护既得利益群体的利益,只有打破既得利益格局,才能建立新的公平的福利分配格局。所以,市长反对折射出户改的迫切性和艰巨性。

　　其二,从市长反对户改反思公共投入和财税制度。市长反对户改的理由无非是城市资源有限,难以承载进城人口。事实上,大多城市公共资源如教育、医疗、交通等都是可以再生的,关键在于财政投入是否向民生领域倾斜,财力能否承受户籍改革。市长反对户改的深层原因之一其实是财权与事权不匹配,因此,应通过预算改革让财政投入向民生倾斜,以财税改革平衡地方财权与事权。

　　其三,户改应成为“市长负责制”,与官帽挂钩。很多改革难以推进的另一个原因是,与官员切身利益没有挂钩。如果户改实行“市长负责制”,并纳入政绩考核,恐怕反对户改的市长就少了,支持户改的市长就多了。还有,如果外来人口也有选举权、官员任免建议权等,毫无疑问,市长等官员不仅不会成为户改的阻力,还会成为户改的推动力。张海英 (来源：法制日报)