国土部官员：土地财政肯定是不可持续的

　　国土部部长徐绍史曾以三个“难以为继”形容当前中国的土地问题，过度消耗低效用地的粗放型发展难以为继、对大规模开发后备土地资源的依赖难以为继、忽视城乡土地权利主体平等的模式难以为继。

　　也正因此，土地制度的变革已刻不容缓。

　　2012年是本届政府任期最后一年，也是推动土地制度改革的重要一年，土地管理法修订、农村集体土地征收补偿条例制订均有望在年内完成。

　　11月初，国土部法律中心副主任佟绍伟在接受本报专访时表示，“土地制度改革下一步的重点应该是健全和完善土地产权制度，为此必须依据物权法确定的基本原则，尽快组织起草《土地法》，以明确各种土地权利，依法保护农民合法的土地权益。”

　　佟绍伟一直专心于土地问题研究，其所在的中国土地矿产法律中心是从事土地制度研究的重要智库，很多相关的研究成果均获得不同形式的认可。

　　据其介绍，国土部一直在稳步推进土地产权制度建设，组织开展相关土地产权制度的调研，并在2011年选取深圳、厦门、长春、吉林等地开展有关完善土地权利制度的试点。

　　“征收”改“征租”、“出让”改“批租”

　　《21世纪》：中央把征地制度作为土地制度改革的一个突破口，当下征地问题的主要症结是什么？

　　佟绍伟：实际上，现行的征地问题不能简单地归结于征地补偿标准低。近年来，为了减少征地纠纷，征地补偿标准一直在提高，城乡结合部的补偿标准常能使农户一夜暴富。那么，当前征地问题的症结到底是什么？

　　我认为，主要有四个方面的原因，第一：乡村基层两级组织违法占地卖地现象严重，严重侵害了农民利益；第二，征地补偿款未能直补到户，被基层政府和组织挪用、侵吞，导致被征地农户不能从中受益，当前，青苗和地上物补偿直补到户，而土地和安置补偿是直接付给农民集体，这就为基层政府和组织挪用、侵吞留下了空间。部分地区尝试将土地补偿和安置补偿直补到户，取得了很好成效。第三、城市外重点工程补偿过低。在政绩考核压力下，地方政府千方百计地争取国家重点工程。为降低成本，部分地方政府就把相应的压力转嫁给被征地农户。另外，征地补偿标准存在区域性、时间性的差异，也容易造成被征地农民之间相互攀比。城市近郊的征地补偿费用一般较高，而远离城市核心区域的征地补偿标准常常很低。很多情况下，相邻省份、市县的补偿标准也不一致，再加上现行的征地补偿区片价采取动态调整的方式，先被征地的农户也容易产生心理不平衡。

　　《21世纪》：提高征地补偿标准会一定程度上损害地方政府的土地出让金，您觉得，如何解决当前普遍存在的征地难题？

　　佟邵伟：加大对乡村基层组织违法占地卖地案件的查处力度，适当提高城市外重点工程征地补偿标准，允许征转分离及征地补偿款全部直补到户等。

　　土地财政肯定是不可持续的，结合征地问题，我的建议是，“征收”改“征租”、“出让”改“批租”。所谓的“征收”改“征租”就是国家将城市规划区的集体土地转为国有，原集体成员自动取得国有土地使用权，国家再以征租的形式与农民签订租赁协议。

　　这样，农民就可以得到稳定的租金回报，长远生计切实得到保障。“出让”改“批租”，就是国家不再一次性地收取土地出让金，而是分年度收取土地租金，如此可以遏制地方政府占地卖地的冲动，也避免地方政府透支未来的土地收益。

　　不过，可以预见的是，短期内“出让”改“批租”可能会给地方财政带来一定程度的压力，可以通过加大中央财政转移支付力度、发行国债、压缩开支等方式予以解决。

　　《21世纪》：“公益性项目”的认定，是此轮征地制度调整的核心所在，公益性用地的界定难点在于何处？

　　佟绍伟：一般来说，确实难以准确划定公益还是非公益，试图通过法律条文逐条罗列容易挂一漏万。但如果每一宗地公益性质的认定都由人大或法院认定，成本太高，也不现实。最好采取两者结合的方式，也就是，明显属于公益的，法律条文要做出明确规定。难以认定的，再由人大和法院予以认定。

　　加快起草《土地法》

　　《21世纪》：目前国土部正在紧锣密鼓地推进“三权”（集体土地所有权、集体建设用地使用权、宅基地使用权）发证，确权的下一步就是赋能，在确权完成后，是否为集体建设用地使用权入市打开闸口？

　　佟邵伟：完成“三权”发证，是集体建设用地使用权入市流转的条件之一，还需要建立相应的土地用途管制制度和土地收益分配制度，以避免部分地方政府借流转之名将农用地转为建设用地，同时防止乡村干部侵犯农民土地收益。

　　从已经开展流转的地区看，也出现一些苗头性和倾向性的问题。“耕者有其田”是我国经济得以连续30年高速平稳发展的有力保障，也将成为今后城市化工业化能否顺利推进的关键因素，不能因为允许流转而出现耕地大量流失，从而出现大量失地农民。

　　因此，开展集体建设用地使用权入市流转工作，一定要稳妥慎重进行，不能出现权属纠纷，不能违反用途管制，不能侵犯农民土地权益。

　　《21世纪》：征地条例和《土地管理法》的修订有望在年内完成，土地制度下一步深化改革的重点和难点是什么？

　　佟邵伟：土地制度改革的关键在于保护农民的土地财产权，建立最完善的土地产权制度。一方面，农民在捍卫自己土地权利的过程中，就会主动抵制各种违法批地用地行为，使保护耕地成为亿万农民的自觉行动。因为离开广大土地权利人的积极配合，再严厉的土地行政管理措施也只能事倍功半。另一方面，土地是人民群众拥有的最普遍最基本的财产，依法保护好人民群众的土地财产，才能真正增加他们的财产性收入。

　　随着经济社会发展，人民群众拥有近30种土地财产权，包括集体土地所有权、宅基地使用权、土地承包经营权、自留山自留地等，虽然国家已经出台了《物权法》，但只规定了少数几种，没有也不可能一一作出具体规定。应该加快组织起草《土地法》，对土地权利的主体、客体、内容和限制等做出具体规定，对有关法律的不合理规定应尽快修改，真正把物权法落到实处。

　　实际上，国土部已经在推动此项工作，于2011年选取深圳、厦门、长春、吉林等地开展有关完善土地权利制度的试点。