湿地保护条例8年难成正果 拟出规章暂“解渴”

　　我国湿地保护立法、特别是湿地保护国家层面的立法,一直为社会有关方面及公众所瞩目。如今,当大约始于8年前、数易其稿的国家层面的湿地保护条例还被翘首以待时,国家林业局转而寻求部门规章的出台,既显示了湿地保护对法律支持的急迫性,也再次透出国家湿地保护条例出台的艰难与时间上的暂无定期。

　　11月13日,本报记者从国家林业局湿地保护管理中心了解到,目前对湿地保护条例征求意见稿,部门之间分歧较大,还有待于进一步沟通与协调。

　　用该中心一位人士的话说:“在条例出来之前,搞个部门规章先用着。湿地保护管理急需法律依据,有总比没有好。”这也许就是国家林业局起草《湿地保护管理规定(征求意见稿)》的原因。

　　湿地面临诸多威胁

　　即使读者对湿地所知甚少,也可能耳熟于对其“地球之肾”的比喻。与森林、海洋并称为地球三大生态系统的湿地,以其独特的生态功能,在调节气候、净化水质、保护物种、净污除垢、蓄水防洪、抵御灾害等方面发挥着极为重要的作用。

　　中国湿地面积位居亚洲第一、世界第四,占全球湿地的10%。在各地各部门的努力下,目前我国已建有各级湿地自然保护区550多处,国际重要湿地30余处。国家和地方湿地公园200余处。

　　但我国湿地保护状况并不乐观甚至频频“告急”。即使是较为乐观的官方数据,也称只有约一半的自然湿地受到了较为有效的保护。

　　今年2月2日“世界湿地日”当天,中科院遥感应用研究所发布报告指出,30年来,我国湿地自然保护区内湿地面积总体呈下降趋势,总净减少面积8152.47平方公里,占全国湿地总净减少量的9%。

　　国家林业局一位官员曾表示,在经济快速发展、城市化进程加快的形势下,我国湿地遭受着开垦与改造、污染、泥沙淤积和水资源不合理利用等诸多威胁。湿地生态退化趋势仍在继续。一些地方湿地面积在不断减少,或是面积未减少,但湿地效益和功能仍在下降。大量的改变湿地功能、用途的不合理利用活动不但得不到有效控制,而且在继续加剧加重。

　　国家立法“破冰”艰难

　　如果说上述种种威胁使湿地遭受明显的“创痛”,实际上湿地还有另一种“隐痛”那就是保护管理上的立法滞后。

　　2009年6月,当酝酿多年、经过多方征求意见的《中华人民共和国湿地保护条例(送审稿)》,只待修改完善、报送国务院法制办之时,本报记者曾写下满怀希望的报道。但转眼3年有余,该条例仍是“但闻楼上有人声,不见有人下楼来。”

　　记者了解到,从国家林业局方面,2004年起就开始着手该条例的立法工作。其间经过多方征求意见,数易其稿。远的不说,就在2009年将送审稿报国务院法制办后,2011年又出一稿,再次征求意见。虽然这次没有再报国务院法制办,但期间与之共同研究很多次。“整个立法过程中,国务院法制办非常支持我们。但部门间的分歧很大。”国家林业局湿地保护管理中心一位人士说。

　　如果读者熟悉我国立法中部门间的博弈,对这些分歧很容易理解。据一位知情人透露,征求意见时,有的部门只说,现在法律法规都有了,没有必要再搞湿地的专门立法,其余具体问题就不再谈了。还有的部门会说,你只要不把我的某种审批权拿走,怎么都行。一位参加过讨论的人士曾向记者表示,“能和你谈到这么具体的问题,应该算是略好的了。”

　　据了解,在我国现有的法律法规如土地法、水法、野生动物保护法等,对湿地构成要素的土地、水、野生动植物等单项资源的保护利用是有所规制,但湿地是一个综合的生态系统,相关法律规定没有对湿地的整体性考虑。目前为止,我国还没有哪部法律对“湿地”作出明确定义,更没有专门的湿地保护内容。

　　以我国土地管理法为例,该法只将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地,控制建设用地总量,对耕地实行特殊保护。一位相关人士以此法为例调侃说,“按照土地法,湿地属"未利用地",那就可劲儿开发呗!”

　　湿地不同于荒滩

　　前述国家林业局官员在一相关会议上曾指出,在有限的国土开发空间格局中,湿地在土地利用方式的竞争中始终处于劣势的地位没有改变。一直以来,原生、自然湿地多被定义为“荒滩”、“荒水”,在现行土地分类中被列入了“未利用地”,往往成为保障耕地、建设用地、林地等的牺牲品,直接导致了湿地面积锐减。

　　此前国家湿地办一位参与湿地立法工作的人士在接受本报记者采访时表示,由于立法滞后,许多湿地保护管理制度虽然也在推动,但始终未建立起来。如湿地占补平衡、生态补偿、补水、用途审批、湿地恢复、调查监测、国家湿地保护规划制度等等。“这些基本的重要制度缺失,保护效果可想而知。”

　　在国家立法“破冰”艰难之时,湿地保护地方立法不断推进。据悉,目前已有14个省市出台了条例,还有几个省市正积极进行。地方为湿地保护专门立法的队伍不断扩大,每年都会增加几个省市。

　　国家林业局目前征求意见的《规定》,借鉴了国际和国内地方湿地保护立法的经验,也征求了相关部门的意见。记者被告知,相比条例,部门制定规章简单、容易许多,不会涉及很多其他部门。从出台时间上讲也会快很多。

　　新闻分析

　　本报记者韩乐悟 (来源：法制日报)