重庆探索分权制衡一把手：新制度破“一言堂”

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　　江北区8个单位试点 一把手3+X不直接分管制度

　　为切实规范“一把手”权力运行，防治“一把手”权力过于集中而发生腐败问题，2012年1月，江北区试点“一把手3+X不直接分管制度”。

　　“一把手3+X不直接分管制度”是指将各部门、各街镇普遍具有的财务管理、干部人事、物资采购等3项“共性权力”，以及部分单位具有的工程建设、行政审批、行政执法等X项“差异化权力”交由副职分管，实行正职监管，从而制约“一把手”的“签字权、话语权、审批权、执法权”等要害权力，努力从源头上防治腐败。

　　江北区今年选择区发改委、区房管局、区市政园林局、区安监局、区环保局、区国税局、五里店街道、复盛镇等8个具有代表性的单位启动先行试点。

　　目前，8个试点单位已全面完成动员教育、制定制度两个阶段，8月10日起进入正式实施阶段。区纪委今年7月、8月先后两次对各试点单位进行检查督导。9月14日又对下阶段各项工作进行研究部署。

　　目前已经取得了一定效果。一是“一把手”认识到位。基本都能正确对待自己手中的权力。

　　二是用制度切实规范了权力运行。市政园林局等单位从制度建设入手，对局党委会、局长办公会、行政办公会等议事规则进行健全完善，对涉及“人、财、物、工程、执法”等权力逐一细化流程、完善制度。

　　三是各具特色亮点。区安监局围绕本单位重点涉及的工程建设、行政执法两方面内容，从4个方面规范16项制度；区房管局在重大财务开支、重大物资采购方面，实行“预算申报制”和“领导会签制”等等。

　　四是提高了行政效能。各试点单位“一把手”从具体、繁琐的事务中摆脱出来，集中精力理思路、抓大事、谋发展、促落实。下一步，江北区将在充分试点、健全制度、总结经验的基础上，2013年在江北全区范围内全面推开。

　　春节后“第一文”，“一把手”给副职分权

　　2月23日，农历正月初十，中国人的“新年节日”尚未过去。仍沉浸在鞭炮声中的南川，96个乡镇街道和区级部门的“一把手”，都接到了一份文件。

　　这是一份名为《南川区加强党政主要负责人监督管理暂行规定》的通知。文件上南川委发[2010]8号的编号，以及南川区委、区政府的联合署名，显示了文件的不寻常。

　　节后“第一文”厚达10页，刚一看到文件，吴政鸿（化名）眸光一闪。20多年各级党政“一把手”的历练，早已使他具备扫一眼公文，便能判断其重要性的“特异功能”。

　　“各乡镇街道和区级各部门党政主要负责人，实行‘五项’不直接分管制度，财务、人事、工程项目、行政审批、行政执法，明确由班子其他成员分管……”

　　吴一口气读完全文，眉宇间的“川”字愈发凸显。作为南川区某局局长、党组书记，他很清楚，这些条款所蕴含的深意。

　　“就是分权！”吴政鸿在心里打下一个巨大的惊叹号。

　　吴还从这份文件中看到了异乎过往的细节：文件直接针对的单位达96个，加上抄送单位更是数量庞大。但，文件只印发了200份。

　　更值得玩味的是，他发现这一具有轰动效应的举措，居然一连10天，在市内乃至区内的各大媒体上，都没有作任何宣传。

　　“某种意义上，这是一份保密文件。”他说。

　　观望与试探，微妙中的对峙

　　吴政鸿陷入了沉思。对现行“一把手负责制”的官场而言，这是一场具有震撼性的变革。

　　除“五不直接分管”外，这份6章39款的规定，还制定了“一把手末位表态制”、“实名推荐干部制”、“行政执法会审制”等详规。

　　这意味着“一把手”不仅有可能“被褫夺”最为核心的五项权力，甚至连“发言权”、“提名权”、“自由裁量权”这样微妙的“权力引导术”，也被一一晒到了阳光之下。

　　鉴于上述微妙现实，也基于某种可理解的原因，吴政鸿没按惯例在这份文件上进行“圈阅”，也未转送班子其他成员，而是随手锁进了文件柜。

　　在这一点上，不少“一把手”保持了惊人的默契。就这样，一场堪称“地震”的新政，在南川却陷入了事实存在却悄无声息的状态。

　　观望中，也有例外，南川区卫生局局长钱齐妮就是其中之一。这位女“一把手”直率地回忆道，早在年初，南川区委书记王永康就在一次小范围会议上，表露过“五不直接分管”的内容。

　　她随后召开卫生局办公会，将这一消息毫无保留地披露，并直言她想立即在卫生局实施。

　　不过令钱齐妮深感意外的是，当时所有班子成员无一例外地反对，理由是“连个正式文件都没有，不合规矩。”

　　2月23日的通知，无疑给了钱齐妮充足的底气。在随后召开的卫生局党政联席会议上，她将财务、人事、基建项目、医政等要害权力，悉数下放到4位副职和2位调研员名下。

　　2月28日，分工调整情况即被送往区委办和纪委等部门。这比后来规定的4月前报送的期限，提前了整整一个月。有些部门甚至一直捱到3月31日的“大限”之期才报送。

　　钱齐妮眼中，“五不直接分管”并不突然。早在去年5月，在她的力主下，卫生局曾出台《南川区卫生系统党政“一把手”监督管理暂行办法（试行）》，其内容也是制衡“一把手”权力。

　　这位外表温婉的女“一把手”坦承，她当初只是卫生系统的一名小医生，二十多年后重回卫生局执掌“帅印”，很多人替她捏一把汗，担心她难以服众。然而她却迅速获得了上下认可。

　　她由此感慨，一个“一把手”的威信，不是靠权力附赠，而是凭“工作能力和人格魅力”。

　　地下潜行中“破茧”，阻滞中铁腕向前

　　对卫生系统而言，迅速贯彻此次“新政”内容，还有着某种内驱力。

　　就在去年，南川疾控中心主任兼党支部书记夏某因受贿、违规发放奖金和骗取财政资金，获刑5年。这名曾经优秀的卫生干部，所犯罪行，全是在担任“一把手”之后。

　　钱齐妮意识到，正是过于集中又不受制约的权力，导致了令人扼腕的结果。她坚信，对“一把手”限权，实际是在保护“一把手”。

　　但道理归道理，“一把手”强大的权力惯性，使得这个“新政”在开始之初，实际上是在地下运行。

　　“其实最开始我们也没底。”南川区纪委书记周瑜泉坦言，此举确实太富冲击力，因此从政策酝酿到正式出台，一切都是在无声无息中进行。

　　去年10月，带着王永康“研究浙江党政正职监管做法”的批示，一个神秘考察团从南川前往浙江余姚。因王本人系浙江交流干部，两地类似的考察互访极为频繁，毫不显眼。

　　而余姚，正是2004年“一把手不直接分管”制度的先行者之一。此番余姚考察之行，目的正是“取经”。

　　一回南川，王永康即要求纪委着手制定“南川‘一把手’五项不直接管规定”。这令周瑜泉压力顿生。的确，此一时非彼一时。

　　2004年正值全国“扩权强县”改革高潮，浙江一举放权603项、吉林放权876项给县级政权，才诞生了浙江余姚、吉林长白试点“一把手”不直管财务。

　　6年过去了，当年的历史背景不复存在。如今，被称为“改革风向标”的深圳，也只规定了“一把手”四项不直接分管内容。而南川，却希望一步到位，“全面超越”。

　　对偏居西南一隅的南川而言，这是一场闻所未闻的激进改革。鉴于此，即便是政策起草部门的区纪委，对外也一直保持缄默。

　　然而，这种沉闷的政策“真空期”很快被打破。

　　3月5日，“新政”出台后10天，南川召开党风廉政建设暨“作风建设年”动员大会。所有乡镇和区级部门“一把手”，以及“四大家”领导悉数出席，总共400余人。会上，“一把手”“五项不直接管”制度全面曝光。同时，王永康还措辞严厉地提醒在座“一把手”，面对各种诱惑的时候，要算经济账、法纪账和良心账，不能“一失足成千古恨”。

　　南川“新政”铁腕向前。