耕地进入警戒红线

　　耕地进入警戒红线

　　耕地存量和质量呈双双下降趋势，后备资源日益趋紧，一些地方政府对守住红线的责任意识淡漠

　　文/《瞭望》新闻周刊记者

　　沈锡权杨玉华王政孙洪磊甘泉

　　记者日前在浙皖豫赣川渝等中东西部地区就耕地保护形势采访调研，面对城镇化和工业化发展浪潮以及“资本下乡”的冲击，我国18亿亩耕地“红线”守护面临巨大挑战，形势异常严峻。

　　随着城镇化加快推进、征地补偿预期大幅提高，一些地方政府大规模收储土地。一些基层干部坦言，过去为少缴农业税，地方上报的耕地面积要少于实际耕地面积，这些“黑地”成了近年来确保粮食增产和弥补建设用地需求的重要调剂手段，而今随着这部分存量的消耗，土地已经进入警戒线。

　　中国社科院农村发展研究所研究员党国英直言，一些地方政府通过变更规划或先占后补等手法“切香肠”，一步步将基本农田蚕食成可耕地再变成建设用地。目前我国的耕地保护工作亟待加强。

　　不能“耕种”的耕地

　　杭州市余杭区的花园村靠近京杭大运河，是远近闻名的水稻产区。最近几年，随着城市扩张，一个大型农副产品物流中心落户于此，占用村里上百亩耕地，与此同时，村民建房、新办企业等建设不断增多，原来稻花飘香的上千亩良田如今难觅踪影。据了解，10年来，该村耕地面积减少了近一半。

　　花园村是城镇化进程中农村耕地“两头挤压”的一个典型例子。一方面城市的发展不断侵蚀着农村的耕地，另一方面，农村自身建设用地不断增加也消耗着昔日的良田。

　　肥西县紧邻安徽省省会合肥，当地农业部门的干部粗略给记者算了笔账，1995年时，该县耕地面积约为130万亩，而今耕地面积减少到90余万亩，年均减地2万亩。“减少的这些地主要是满足省会城市及本县城经济的发展需要，同时也包括不少农村村民建房和乡镇发展所需。”这位干部说。

　　统计数据显示，我国耕地减少严重。1998年全国耕地面积尚有19.45亿亩，仅过7年，到2005年已降至18.31亿亩，其中，非农建设占地是重要的因素之一。北京师范大学环境学院教授赵烨专门核查过1997年到2010年的非农建设占用耕地面积，总计2746.5万亩，相当于半个海南省的面积。来自国土资源部的数据显示，近几年我国耕地面积净减少状况得以扭转，但是每年仍有300多万亩耕地被批转为建设用地，然后根据“占一补一”要求进行占补平衡补充。

　　然而，记者在基层采访发现，这些所谓补出来的新增耕地质量不少是“看起来很美”，“占优补劣”、“硬占柔补”已经严重危害耕地的质量。

　　创新“地票”制度的重庆市是目前土地占补平衡做得较为规范的地方，全市建设用地实行先补后占。然而记者随机采访发现，在该市潼南县崇龛镇张板村复垦的一块大约417平方米的耕地上，具备较为完善的石阶、水渠等农田水利配套设施，看起来是标准农田，但地里庄稼的长势却不尽如人意，洋芋、小葱、芋头、土豆等作物都打了蔫儿。当地村民告诉记者，虽然这块复垦的耕地路渠沟都修得很好，符合复耕技术标准，可实际上这片地没有水源，根本不适合耕种，现在只能用来当菜地。

　　中国土地勘测规划院土地研究所研究员刘康调查发现，近年来不少省份的耕地资源越来越少，占补平衡越来越难，只能被迫开发边界土地。粗略估计，我国每年占用耕地中一半是水田，而补充的耕地中水田不到20%。曾经发生在浙江龙泉、景宁等地的农保田上山，就是耕地占补平衡走样的极端体现。欠发达地区承担发达地区的造地任务，为获取指标交易费与实际造地之间巨额差价，甚至破坏本地生态将耕地造在山上、风景区之内，实际上根本不能耕种。

　　双重压力耗尽后备资源

　　调研采访中，记者强烈感受到还处于工业化城镇化发展阶段中的这些地区占地扩张的冲动。不少地方“大手笔”的新城建设热火朝天，工业园区、创业新区等如雨后春笋出现，一些农村和乡镇，也不断涌现出占地动辄几千亩甚至上万亩的示范园、生态园等集休闲、娱乐、种植于一体的项目。不少基层干部和相关专家认为，我国耕地保护正面临多重挑战的压力：

　　首先，工业化城镇化推进中的刚性用地需求不减。记者在中西部多地采访看到，几乎每个县城都在“另起炉灶”建设新城区，这些新城往往规划面积较大，而且侵占的几乎都是县城周边的耕地。国土资源部耕地保护司基本农田保护处处长王磊认为，未来耕地保护更大的挑战来自于城市建设用地的几何式扩张。“随着中西部地区城镇化快速发展，不少地方兴起了‘新城区’建设热潮，‘造城运动’重新抬头，这些地方往往采用外延扩张的用地方式，大规模占用耕地在所难免。”王磊说。

　　江西省政协副主席陈清华指出，当前地方政府的融资平台进入偿债高峰，而经济形势回落，税收下滑，在这种情况下地方政府特别是县市两级依赖土地财政维持运转将愈发严重。

　　“如今到基层所过之处，几乎都是工地，到处都是征地拆迁。有的县少的卖地几个亿，多的十几二十个亿。中部很多地区甚至只有四五个亿税收，却有十个亿的土地收益。”他担忧地表示，自从十八大提出要大幅度提高农民征地补偿标准后，地方反而趁势而上，掀起了近乎疯狂的土地收储热潮，都想赶在新政出台前低价获取农民的土地。“这样下去，耕地侵占只会增加，难以减少。”

　　其次，资本下乡“圈地”冲动强烈。随着土地流转的加快，资本下乡进入农业领域从事生产经营越来越多。记者采访中看到，不少资本进入农村是想踏踏实实从事农业规模经营，但也有一些带着“圈地”的冲动。安徽淮南一位农业企业负责人告诉记者，他身边有不少原来做地产或商贸的朋友，现在都打起了到农村包地的主意。“现在进去租金成本低而且有补贴，未来这些地一旦升值他们赚得将更多。”

　　双重“抢占”压力下，耕地后备资源消耗将尽。国土资源部农地管制处处长孙鲁平说，从长远看，保持耕地平衡的能力是有限的，因为占用、生态退耕、灾毁等会减少耕地，但是后备耕地资源有限。能开的地都开了，尤其是位于平原河谷等地的后备资源已经用尽，边远山区有后备资源，但是难以起到补充耕地的作用，2001年的时候后备资源还有1亿多亩，但是十多年后，现在估算，基本都用完了。而且，后备资源分布不均匀。东部地区是传统农业区，能开的都开发了，贵州、云南等生态敏感地区还有，但是不能破坏生态，占补平衡在不同省份面临不同的压力。