预算法修正案草案：应适度放开地方政府举债权限

　　昨日下午，十二届全国人大常委会第八次会议开幕。会议听取了全国人大法律委员会副主任委员张鸣起作的关于环境保护法修订草案审议结果的报告，还听取了全国人大法律委员会副主任委员李飞作的关于预算法修正案草案修改情况的汇报。

　　根据党的十八届三中全会精神，草案三审稿将规范政府收支行为、建立健全全面规范公开透明的预算制度写入立法目的，确立了四本预算的全口径预算体系，并进一步完善了关于财政管理体制、地方政府债务、加强预算审查和监督等方面的规定。

　　1 地方债

　　地方发债设多道“防火墙”

　　草案：经国务院批准的省、自治区、直辖市的一般公共预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。

　　是否允许地方政府举借债务一直是预算法修改的难点和焦点。21日提交十二届全国人大常委会第八次会议审议的预算法修正案草案三审稿拟在这方面有所突破，适度放开地方政府举债的权限，但同时设立多道“防火墙”规范政府举债行为。

　　二审稿“不许地方发债”规定作出修改

　　2012年6月提交审议的草案二审稿恢复了现行预算法不允许地方自行发债的规定，在第28条中明确“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”

　　全国人大法律委员会副主任委员李飞21日在作预算法修正案草案修改情况的汇报时指出，草案二审稿在征求意见中收到意见提出，为适应地方经济社会发展的需要，应当适度放开地方政府举债的权限，进一步规范地方政府的举债行为，使其法制化、透明化，并就这些年来地方政府举债过程中存在的问题，作出有针对性的规定。法律委员会经研究对相关规定作出修改。

　　草案三审稿在第35条中规定：“经国务院批准的省、自治区、直辖市的一般公共预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。”

　　债务应有“稳定的偿还资金来源”

　　李飞说，三审稿对地方发债也规定了诸多限制，如明确举债主体为“经国务院批准的省、自治区、直辖市”；举债方式限于“发行地方政府债券”；用途应当是“一般公共预算中必需的建设投资的部分资金”，并“不得用于经常性支出”；债务还应有“稳定的偿还资金来源”。此外，三审稿还在债务规模和管理方式上设“防火墙”：举债规模“由国务院报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会批准。省、自治区、直辖市依照国务院下达的限额举借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人民代表大会常务委员会批准。”

　　三审稿还明确，地方政府不得在法律规定之外以其他任何方式举债，以及为他人债务提供担保。同时，强调对地方政府举债的监管，如第78条将“经批准举借债务的规模、结构、使用等情况”列入各级人大对本级决算草案的审查重点，第93条对违法举债或为他人债务提供担保的，规定了相应的法律责任。

　　2 预算公开

　　预算批复后20日内须公开

　　草案：经本级政府财政部门批复的部门预算、决算及报表，应当在批复后20日内由各部门向社会公开并对部门预算、决算中机关运行经费的安排、使用情况作出说明。

　　时隔近两年再次启动的预算法修正案草案第三次审议，对财政预决算公开做出了更加细化严格的规定。

　　此次提交审议的三审稿增加了一条规定，“经本级政府财政部门批复的部门预算、决算及报表，应当在批复后20日内由各部门向社会公开并对部门预算、决算中机关运行经费的安排、使用情况作出说明。”

　　“说明机关运行经费顺应民意”

　　“机关运行经费是社会公众特别关心的内容。”上海财经大学教授蒋洪说，同样是教育经费，有的是用在学生身上的直接教育经费，比如购买教育设施、教师工资等，有的是用于教育厅局的教育管理经费。要防止教育管理经费过于膨胀，把更多的钱用于与公众直接相关的方面。

　　蒋洪认为，这次三审稿明确提出对机关运行经费予以特别说明，使这部分经费更加透明，是管理的需要，也顺应了民众的期待。

　　“政府花钱和社会每个人的切身利益都息息相关，现在老百姓也非常关心财政的事情，比如政府花在教育上的钱有多少，具体花在哪里，是不是花得有效率。打造透明财政，关键是要实施全面规范、公开透明的预算制度。”中国社科院财经战略研究院研究员杨志勇说。

　　全国人大法律委员会副主任委员李飞21日在作预算法修正案草案修改情况的汇报时指出，草案二审稿在征求意见中收到意见提出，为进一步增加预算的透明度，应对草案二次审议稿关于预算公开的规定进一步细化。法律委员会经研究对相关规定作出修改。

　　与此前二审稿“及时”向社会公开的模糊表述不同，此次修正案草案明确了公开的具体时限，增强了约束性，有助于推进财政信息的公开透明。

　　不可公开“国家秘密”应该明确

　　修正案草案第十四条规定，“经本级人民代表大会或者本级人民代表大会常务委员会批准的预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表，应当在批准后20日内由本级政府财政部门向社会公开。”

　　在明确公开具体时限的同时，此次修正案草案还对政府采购相关情况的公开提出了明确要求。草案提出，“各级政府、各部门、各单位应当将使用财政性资金集中采购货物、工程和服务的情况及时向社会公开。”

　　北京大学法学院教授刘剑文表示，预算公开越细化，意味着财政公开的力度越大。公开力度越大，就能更好地接受社会监督，推进政府简政放权。

　　“财政信息公开应该越细化越好。除了极少数涉及国家秘密的内容，都应该细致地向社会公开。”杨志勇说。

　　杨志勇提醒，现在要做的一项重要工作就是明确什么是国家秘密，要在保密法中做出具体的规定。否则可能会成为一些部门不愿公开的挡箭牌。

　　3 支出分类

　　政府收支应按经济分类到款

　　草案：政府收支分类科目应当按其保障功能分类分为类、款、项，按其经济性质分类分为类、款。

　　预算编制应细化，已成为社会的共识。如何在法律上对“细化”加以规定，是至关重要的问题。21日提交十二届全国人大常委会第八次会议审议的预算法修正案草案三审稿对政府预算编制做出更加细化的要求。

　　修正案草案第32条提出，“政府收支分类科目应当按其保障功能分类分为类、款、项，按其经济性质分类分为类、款。”

　　按经济分类可知钱怎么花

　　预算编制越细化，就越有利于接受监督。在此前的预算法草案审议和征求意见过程中，有关预算应按经济分类的呼声不断，也受到了社会的高度关注。

　　所谓政府支出按功能分类，主要反映政府的各项职能活动，显示的是政府的钱“干了什么”，起到了什么样的社会作用。以“教育”为例，类、款、项三级结构对应为“教育”—“普通教育”—“小学教育”，反映出政府为完成教育职能在“普通教育”中用于“小学教育”这个具体方面的支出费用多少。

　　对政府支出按经济性质进行分类，则是反映政府各项支出的具体用途，比如教育经费中分别有多少用于教师工作、房屋建设、教学设备、修缮等，这种分类更能一目了然地分清“钱花到哪儿去了”。

　　“按经济分类公开，意味着更清楚列出财政资金具体都干了什么，是怎么花的，有利于更好监督政府花钱。”财政部财科所副所长刘尚希介绍，财政支出按经济分类主要包括类和款两级，类主要包括工资福利、商品和服务支出、转移支付、基本建设支出等；款是对类的细化，如房屋建筑物构建、大型修缮等。

　　上海财经大学教授蒋洪说，按经济分类，一般社会公众会比较有感觉，可以直观地理解钱是怎么花的。比如说多少钱用于教育，大家就会感觉很笼统，但按经济分类，多少钱给教师发工资，多少钱用于购买教学设施，这样就很清楚，也比较容易判断这些钱花得合不合理。

　　仅公开“三公”不利于监督

　　记者从财政部了解到，在2013年教育、科学、技术等7个重点支出细化公开到项级科目的基础上，今年除涉密内容外，中央部门预算全部公开到支出功能分类的项级科目，也就意味着目前已经按照功能分类的最底层科目公开，这也体现出了中央打造阳光财政的力度和决心。

　　财政部表示，下一步将进一步细化部门预决算公开内容，除公开到功能分类的项级科目外，还要逐步将部门预决算公开到基本支出和项目支出，积极研究将部门决算按经济分类公开。

　　“目前我国财政信息公开主要是按功能分类，经济分类基本还没有做到公开。只有三公经费属于按经济分类，把多少钱用于出国、公车和招待等几个特殊方面挑出来公开，不利于社会做全面的监督。”蒋洪说，一个数字如果脱离了整体的格局，孤立地挑出来看就不那么容易看懂，也就不利于监督。

　　此次审议的修正案草案第45条提出，“报送各级人民代表大会审查和批准的预算草案应当细化。本级一般公共预算支出，按其保障功能分类应当编列到项，按其经济性质分类，基本支出应当编列到款。”

　　蒋洪表示，从目前预算科目的设置来看，已经细化到了最底层科目。但人大审查预算可能会需要进一步的详细信息。“比如经济分类到款，标明出国需要的经费，但如果人大追问出国的钱具体怎么用：多少人出国？去什么地方？去干什么？这些在目前的预算科目中还不能容纳，所以要在预算法中明确，政府有责任提供这方面的信息。”

　　预算批准前可安排三类支出

　　在预算法的三审稿中，还提出了将适度放开地方政府举债等重要内容。虽然适度“开闸”，但已考虑风险，加强了监督和防控，从举债主体、方式、用途、规模、追责等多方面设置“防火墙”。

　　专家认为，预算法只是监督政府花钱的“第一道防线”，如何增加参与性预算，让百姓参与到政府花钱的制定过程中；如何设置第三方评估，对政府花钱的绩效进行评价，这些内容还需要其他法律和制度跟进。

　　再比如，我国的预算年度为1月1日至12月31日，而全国人民代表大会是每年3月召开，地方人民代表大会每年1月或2月召开。蒋洪说，这就相当于人大还未审批，预算已开始执行，审批的力度会被削弱。

　　对此，预算法三审稿在第53条中做出规定，明确预算年度开始后，各级预算草案在本级人民代表大会批准前，可安排三类支出，并在预算报告中做出说明。这三类支出包括上一年度结转支出；必须支付的本年度部门基本支出、项目支出，以及对下级政府的转移性支出；法律规定必须履行支付义务的支出，以及用于自然灾害等突发事件处理的支出。

　　上海财经大学公共政策研究中心主任蒋洪表示，预算法修订最终就是要实现政府花的每一分钱，都有理由、有去处、有监督。

　　观点

　　审议预算应该给够人大代表时间

　　38岁的公司财务小郑说，在公司，每次预支费用，需要财务先行审核、填写流程单、主管领导签字、本人签字，拿到财务再审，预支的钱“多退少补”，每一分钱都得有发票对得上。小郑说：“谁会是国家花钱的财务会计呢？”

　　预算法修正案草案二审稿已经提出，经本级人民代表大会或者本级人民代表大会常务委员会批准的预算、预算调整、决算，应当及时向社会公开。此次三审稿中不仅明确了公开的时限，还增加了对机关运行经费的特别说明。

　　上海财经大学公共政策研究中心主任蒋洪认为，“透明财政”是未来的方向，公开什么、何时公开、向谁公开都具体规定好，增加法律的可操作性。

　　华东师范大学教授余南平说，预算法修改的初衷，就是要加强社会各界和人大代表对政府花钱的监督力度。在现行预算法中，有关人大对政府花钱如何监督的规定却并不明确，甚至有时审批形式化、“走过场”。

　　专家认为，要规范政府的收支行为，就要强化各级人大的审查和监督职能。蒋洪说，人大在获取预算信息方面应该不受限制，“要什么给什么”；不仅如此，还应给予人大代表足够的审议时间和完善的修改流程。

　　公众期待看到“钱怎么花的”

　　55岁的退休员工李阿姨目前在上海帮忙带孙子，厚厚的笔记本上记满了每天的账：基围虾22元，芒果19元……她说：“希望以后政府花的钱，像这本账一样，知道怎么花的，钱都去哪儿了。”

　　其实，李阿姨的想法在预算法修改的二审稿中已经有所表达，提出“本级公共预算一般收支至少编列到款，重点支出至少编列到项”。

　　上海财经大学公共政策研究中心主任蒋洪说，但二审稿中没有明确是否按经济分类编制预算，可能导致人大审批和监督预算权力的弱化，百姓也很难看得懂。

　　比如，18日90多个中央部门公开了部门预算，公开的方式都是按功能分类，如教育、医疗卫生等。但公众更期待根据实际用途的经济分类信息，多少花在工资上、办公经费上，奖金、差旅等钱都是“怎么花的”。

　　三审稿中则明确提出，政府收支分类科目应当按照其保障功能分类分为类、款、项，按其经济性质分类分为类、款。

　　“只有这样，才能把政绩工程、形象工程和不合理的公款消费等各种支出识别出来。”蒋洪说，未来还得有更细化的信息，如三公中的出国费，是多少人、去了哪里、有什么成效，都得一一提供。

　　A08-A09版稿件/据新华社电