预算法首次大修：地方政府举债不得买盖办公楼

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　　25日,20岁的预算法迎来首次大修的第四次审议。

　　北京大学法学院教授刘剑文认为,新一轮财税体制改革以预算管理制度改革为突破口和抓手,预算法无疑是整个财税改革的“龙头法”。新一轮改革启动在即,亟须尽早出台新预算法配套。

　　而从法案本身看,历经前三次审议,全国人大常委会组成人员普遍认为,草案三审稿体现了党的十八大和十八届三中全会精神,回应了社会关切,已基本成熟。在此基础上,25日公布的四审稿草案,补充完善多处规定,又往前迈进一步。例如,将“强化预算约束”补充入立法宗旨；对全口径预算的界定和管理更严谨；将举债情况列入预算公开内容；更严格限制专项转移支付的地方配套；新增人大审查预算草案前,应“听取选民和社会各界的意见”规定；为杜绝收“过头税”,将“各级政府不得向预算收入征收部门和单位下达收入指标”补充入法……

　　武汉大学法学院教授熊伟认为,四审稿在技术层面有更多推进,要求预算编制更细化、公开的内容更全面、对国库管理更严格、预算审批环节更规范、违法预算的追责条款更严谨,这些都有助于更好发挥预算法规范政府收支行为的作用。

　　“严控地方债风险”成四审稿焦点

　　一边是地方卖地收入锐减,一边是地方债进入偿债高峰,双重压力之下如何防控地方债务风险成为预算法修改的一大焦点。25日公布的预算法修正案草案四审稿,在此前三审稿已架起五道防控地方债务风险“防火墙”基础上,又从完善机制建设的层面以更大力度严控风险的扩张。

　　中国社科院财经战略研究院研究员杨志勇认为,四审稿中关于地方债的表述更加细化,也更强调可操作性。在允许地方政府适度发债的同时,更强调偿还责任和风险控制。

　　我国现行预算法第28条规定,“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制,不列赤字。除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券。”

　　草案四审稿修改为:“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制,除本法另有规定外,不列赤字。”同时规定,“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金,可以在国务院确定的限额内,通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。”

　　杨志勇认为,“除本法另有规定外,不列赤字”的新表述更严谨,也更符合现实情况。

　　“虽然现行预算法规定不列赤字,但实际操作中已屡遭突破。”财政部财科所副所长白景明说,为适应地方经济社会发展的需要,应在法律上明确地方可以发债。不过,不是没有限制,是有管理、有控制、有监督的发债。

　　在三审稿限定举债主体、方式和规模的基础上,四审稿明确规定,举债的用途应当是“预算中必需的建设投资的部分资金”,“只能用于公益性资本支出,不得用于经常性支出。”

　　白景明指出,地方政府举债得来的钱具体花到哪里,要有严格的监督。法律明确规定了资金的用途,也就是说可以用在如保障房建设、水利设施、博物馆建设等公益性资本支出方面,但不能拿它来买公车、盖办公楼、发工资。

　　四审稿中还新增了一条规定,“国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度。国务院财政部门对地方政府债务实施监督。”

　　加大公开力度、促进债务阳光透明,也是地方债亟待解决的重要问题。此次四审稿在第14条新增了一句话,要求“对本级政府举借债务的情况等重要事项作出说明。”