预算法修正案四审稿：提高公众参与、监督力度

    本报记者 周潇枭 北京报道

　　正在人大常委会审议的预算法修正案四审稿，在提高公众参与、加强人大对预算的审查监督方面，都有新的亮点。

　　21世纪经济报道记者获悉四审稿中，在预算审查和批准环节，首次提出“县、自治县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会举行会议审查预算草案前，应当采取多种形式，组织本级人大代表，听取选民和社会各界的意见。”

　　对于宪法赋予人大审查监督预算的天职上，四审稿也有所充实。主要体现在，提高人大财经委或相关专门委员会，对预算执行情况、预算调整方案和决算草案进行初步审查。

　　虽然四审稿对公众关切问题进行回应，但业内人士表示，四审稿的规定相对宽泛，对于听取公众意见没有常规的制度安排，实践中恐会走样。再者，国家秘密的界定较宽泛，也会一定程度上阻碍上述工作。

　　另外，人大财经委等相关专门机构，其人力是否足以负荷该项工作，也存疑问。而财税专家们希望做实人大监督权力，如赋予人大修改预算，对预算进行分项表决等建议，尚未在四审稿中体现。

　　从基层开始

　　中国财税法学会会长、北京大学法学院教授刘剑文对21世纪经济报道记者表示，基层政府的预算安排，跟民众关系很密切。预算法通过后，所有这些基层政府都需要听取选民意见，这是探索让预算更好地反映民情民意的第一步。

　　中央、省、市等政府的预算审查，没有引入上述讨论中的人大审查机制。

　　预算信息分享范围有所扩大，还体现在另一方面。四审稿中新加了一点，对于市、州政府以上各级人民代表大会有关专门委员会进行初步审查、常委会有关工作机构提出意见时，应当邀请有关本级人民代表大会代表参加。

　　一个背景是，三审稿中，在县市级政府层面，对预算草案等进行初审的权限为人大常委会，而不是经济委员会等；县市级政府以上，包括市州政府在内，这项职权归属财经委员会。

　　有财税法专家对21世纪经济报道记者表示，人民代表是选民代表，人民代表大会常委会又是在人代会中选出来的部分人群，代表性有区别。对预算草案等进行初审时，邀请更多代表参会，吸纳的意见会更广泛些。

　　中国政法大学财税法研究中心主任施正文直言，四审稿只是让代表们听选民的意见，但以何种形式，并没有具体的制度安排。现在很多地方实行价格听证会，实施起来效果不佳，参会人员是否具有代表性，能否充分表达意见等都很重要，否则容易“走过场”。

　　人大财经委进行初审

　　从三审稿开始，人大权力得以提升的一大表现，在于赋予各级人大财经委或相关专门委员会，在代表全体大会前，对本级预算草案、上年预算执行情况、预算调整方案和决算草案进行初步审查的权限。

　　四审稿延续了三审稿的规定。各级人民代表大会会期时间有限，代表又不是全职，会期审议的内容较多，难以对预算草案等进行实质性的审查—这一现状已被诟病多年。

　　如何提高人大对预算的实质审查能力呢？三审、四审稿给出的答案是，赋权给人大财经委。

　　但这并不是完备的方案。中国人民大学法学院教授朱大旗对21世纪经济报道记者表示，全国人大财经委只有不到30个人，省级人大财经委的人员会更少，一些地市政府甚至没有设人大财经委。审查预算是项很专业的事情，财经委人力难以负荷。

　　持上述观点的人不少。全国人大常委会委员王刚，在最近审议预算法四审稿时表示，地方人大预算审查监督的工作量非常大，专业性比较强，财经委承担的工作任务也比较重，很难集中精力从事上述工作，更难以承担全口径预算决算的全程跟踪监督的要求。

　　王刚建议，人大应当成立专门的预算审查监督工作机构，来负责全口径预算决算的跟踪监督审查。

　　但也有专家认为，这开启了一个新的制度。刘剑文表示，预算法四审稿先搭建这样一个框架，未来审理预算，财经委可以聘请第三方机构，聘用专业懂预算的人，来对预算进行审查。

　　中国社科院财经战略研究院研究员杨志勇对21世纪经济报道记者直言，要聘请第三方机构来帮忙审查预算，绕不开国家秘密的规定，现在对于国家秘密的界定比较宽泛，实际中很容易触碰边界。预算信息没有跟秘密划清界限，要聘请第三方机构，进行实质的审查，就难以开展。

　　上海财经大学公共经济与管理学院教授蒋洪也表示，按照国家秘密法的规定，财政税收领域很多信息都属于秘密，部门内部还有很多保密条款，究竟哪些是秘密，并没有公开可查的规范。这导致在向政府部门申请财税方面信息公开时，经常碰壁。（编辑 宋菁）