“收了吗？收了吗？”当王悦提着一手提袋的材料走出门，二十余个穿着白衬衫黑西裤的券商同行围住她，不约而同地问。10月15日上午，发改委例行受理企业债材料的时间。
14日晚间，王悦得知发改委仍在受理企业债材料，于15日凌晨将材料打印之后，一大早赶到“窗口”，排到第一个号，但是最终预审员没有收下材料。“债务率太高。”王悦回答。
参与发行的券商人士向21世纪经济报道记者分析，当周一些案例“按照财政部门的口径计算，当地政府债务率不到100%，具备发债资格。但是，发改委已严格按照审计署审计认定的方法，政府债务率可能达到120%，不具备发债资格”。
企业债的发行主体包括地方融资平台，由发改委负责审核。10月2日，国务院公布《关于加强地方政府性债务管理的意见》【国发（2014）43号】（下称43号文），重申剥离融资平台的政府融资功能，并指出对企事业单位举借的债务，属于政府应当偿还的债务应纳入预算管理并可申请发行地方政府债券置换。
但是，相关债务管理细则尚待出台，融资平台的债务如何陆续划转为政府债务亦不明确。通过对基层地方政府相关负责人的采访显示，地方政府将权衡利弊尽可能多或少地将融资平台债务划定为政府债务。同时，融资平台或将退出历史舞台，或将转为经营性国有企业。
“现在只看到国务院的文件，我们正在等细则出来。”西部一个百强县融资平台负责人对21世纪经济报道记者表示，“同时我们在进行PPP培训，探讨剥离融资功能后如何进行PPP操作。”
融资平台存量债务如何划定？
21世纪经济报道记者采访得知，因部委实施细则尚未出台，地方政府相关部门在如何甄别融资平台中的政府性债务时亦有不同看法。
43号文称，对企事业单位举借的债务，凡属于政府应当偿还的债务，相应纳入一般债务和专项债务，然后将政府存量债务逐级汇总上报国务院。对于具体如何鉴定，国务院及相关部门尚未印发具体细则。
前述融资平台负责人对21世纪经济报道记者表示：“从平台公司的角度来讲，希望有更多的债务划定为政府债务，这样剥离后的公司负担要轻一些，便于此后展开正常经营。”但是，按照现有预算管理体制，政府的债务率越高，其年度可发行的债券额度会越低。
江浙地区一债务率超过100%的区县财政局局长就告诉21世纪经济报道，希望将更多的存量债务留在融资平台。他解释称，如果融资平台更多的债务被认定为政府债务，一方面提高了当地政府债务率，从省财政厅分到的债务资金可能降低；另外，财政的负担已较重，即使允许通过发行政府债券置换，分到政府债券额度太小：在融资平台不具有政府融资功能的前提下，分到的政府债券不足以偿还存量债务，更不可能有剩余的基建资金。
上述人士所在区县截至2012年的政府性债务当年还本付息额为40多亿，但是2014年省财政厅通过自发自还债券分配到当地的额度约2亿。“全省自发自还债券130多亿，总计80个多县，分到我们县域的债务资金已经算多的了。”他说。
这位财政局长面临的困境，固然有债务率较高的问题，但是与地方政府债券规模不高也有关联。财政部的数据显示，地方政府债券从2009年的2000亿元逐步增加，2013年增加至3500亿，2014年是4000亿。市场预计，随着中央政府力推债务阳光化，明年地方政府发债规模将会显著增加。
国家审计署审计报告显示，截至2013年6月，融资平台公司举借的政府负有偿还责任、担保责任、救助责任的债务额分别为4.07亿、0.88亿，2.01亿。按照国务院43号文的要求，负有担保责任和救助责任的部分存量债务将划为政府债务纳入预算管理，融资平台举借的政府债务规模将超过4.07万亿。理论上，这部分债务各地区可申请发行地方政府债券置换。
“需要置换的债务规模很大，预计时间将会较长。”中债资信公共机构首席分析师霍志辉对21世纪经济报道记者说，“如果按照每年发行地方政府债券10000亿元，其中50%用于置换债务，需要8-10年时间才能置换完毕。”
平台后续走向？
融资平台经过二十余年的发展，数量已经相当庞大。央行《2010年全国金融稳定报告》披露称，截至2010年底，地方融资平台数量已为一万余家。
诸多融资平台已是公益性业务和经营性业务的复合体，公益性业务如市政道路、桥梁、管网等项目，经营性业务如自来水、土地平整等业务。43号文再次重申将剥离融资平台的政府融资功能。今明两年融资平台未来的走向如何，也引起市场的关注。
《经济参考报》报道，下发各地的《地方政府性存量债务清理处置办法（征求意见稿）》称： 2016年起只能通过省级政府发行地方政府债券方式举借政府债务。如果该意见获得通过，融资平台作为政府融资的机构将在2016年之后不复存在。
“未来在地方政府举债主要靠发债方式来解决的情况下，地方政府融资平台的公益性项目融资职能将会逐步被剥离，被地方政府发债的形式所替代。”霍志辉说。
就剩下一些经营性的资产及负债。中诚信国际政府与公共融资评级部副总经理李燕认为，这部分资产负债作为新的企业主体会继续经营，但是因为城投公司所在地区、从事的业务不一样，未来会出现一些分化：有的城投公司会逐步退出或被兼并，有的经营性业务运营比较成熟的城投公司则会持续发展。“这些经营较好的公司通过债券市场直接融资，将会被视为由地方政府作为股东的国有资产运营实体。”她说。
43号文也鼓励推广公私合营模式（PPP）。前述融资平台负责人经过PPP培训后表示：“我们认为，下一步PPP将是政府融资平台的机遇，平台、代建单位、其他资本各出资一部分，组建项目公司，代政府进行基础设施建设。”
专注于城市投融资咨询的济邦咨询有限公司董事长张燎则分析，很多准公益的融资平台可以采取PPP的模式，转成PPP项目：如一些自来水厂、污水处理厂、垃圾填埋场，地方政府可以转让给社会资本，并与社会资本签订特许经营协议，约定价格、服务标准、调价机制等细节。“通过这种方式，地方政府一方面获得一定收益削减存量债务，而这些经营性、准经营性基础设施运行效率会更高。”他说。
而在融资平台尚未完全退出之前，其融资方式亦将出现变化。同花顺ifind数据显示，截至2014年10月17日，城投债（企业债、中票、短融）的未还偿债务余额2.96万亿，其中企业债为2.34万亿，短融和中票共计6262.2亿。
发改委15日制定下发的企业债审核细则称，当地中票、短融、企业债余额超过GDP8%的将不受理企业债发行。“新增审核事项趋严后，部分城投平台或目前转为采取中期票据、短融等银行间市场工具进行融资。”王悦说。（应受访者要求，王悦为化名）
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