反垄断法实施近七年：法院不审“红头文件”

　　本报记者万静

　　2014年9月,河北省因“本省客路桥费半价,歧视外地车”,成为反垄断法实施以来,首个遭“反垄断调查”的省级行政机关。近日,随着广州市中级人民法院判决广东省教育厅“指定独家参赛软件”行为构成行政垄断,我国首例行政垄断诉讼判决产生。一系列迹象表明,今后反垄断工作重点将有所转移,滥用行政权力排除竞争和地方保护主义将是反垄断的重点。

　　破除行政垄断难在何处?该从哪里入手?

　　法院不审红头文件

　　早在1980年,国务院就首次提出反垄断特别是反行政垄断的任务。至今三十多年时间过去了,却鲜有行政机关受到反垄断调查和处罚,行政垄断诉讼判例甚至绝迹。

　　2008年8月1日,反垄断法正式实施。就在这一天,北京4家企业向北京市第一中级法院提起诉讼,状告国家质检总局涉嫌行政垄断。由于当天正是反垄断法生效实施的第一天,因此此案被称为“反垄断第一案”。此案最终的结果是法院不予受理。

　　时隔六年之后,又出现过反行政垄断调查,但不是诉讼。2014年9月11日,国家发改委价格监督检查与反垄断局局长许昆林披露,河北省交通厅、物价局、财政厅规定省内客运企业享受过路过桥费半价优惠,涉嫌歧视性规定。国家发改委已向河北省人民政府发出执法建议函,建议立即责令三部门改正错误。此案也被媒体称为首个遭“反垄断调查”的省级行政机关案例。

　　2014年4月22日,斯维尔状告广东省教育厅滥用行政职权,在一次赛事中指定使用另外一家公司的软件程序,涉嫌违反反垄断法相关规定。这是反垄断法颁布实施六年多来,第一起被法院正式受理并进入实质审理阶段的行政垄断诉讼。

　　行政执法只有建议权

　　对于为何鲜有行政垄断诉讼案例产生缘由,国务院反垄断法委员会咨询专家、社科院研究员王晓晔分析指出,现行行政诉讼法规定,法院只受理对具体行政行为的诉讼,不受理对抽象行政行为的诉讼,而行政垄断往往又是行政机关以红头文件或规章的形式出现,并不是针对某一个企业的具体行政行为,所以,行政垄断往往难以进入诉讼渠道。

　　在反垄断法实施六年后,河北省政府成为首个遭“反垄断调查”的省级行政机关。受到调查的行政垄断案件为何如此罕见?王晓晔分析认为是,反垄断执法机构对滥用行政权力排除、限制竞争的行政行为并没有直接处理的权力。反垄断法规定“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织滥用行政权力,实施排除、限制竞争行为的,由上级机关责令改正；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。反垄断执法机构可以向有关上级机关提出依法处理的建议”。反垄断机关对行政垄断只有建议权,而违法机关的上级与反垄断机构并不具有直接隶属关系,是否按照有关建议去办,存在较大余地。违法机关是否改正,反垄断机构都没法参与或控制。

　　竞争政策地位偏低

　　业界普遍认为,反垄断之难主要难在反行政垄断,那么破解行政垄断难题有何良方?

　　中南财经政法大学教授卢现祥认为,反行政垄断不是一部反垄断法能解决问题的,打破既得利益和制约行政权力是两大基本前提。

　　卢现祥教授分析指出,目前我国80%的社会信息资源掌握在政府部门手中,但其中80%处于封闭或半封闭状态。一些行政部门“私吞”法律现象严重,积极利用信息垄断进行“寻租”。就国有公共企业自身而言,“政府管制”与“行业垄断”是两大顽症,或者说是由于行业的垄断性决定政府管制的持续性。我国国有经济在铁路、邮电通讯、金融保险、城市公用事业等领域仍占垄断地位。打破行政垄断中既得利益的最好办法是必须把产业的发展、部门的发展与国家利益区别开来。国家的经济安全和国家的利益不是建立在对一些所谓重要产业的行政保护基础之上的,相反,必须建立在竞争的基础之上。

　　国务院反垄断委员会专家咨询组副组长、对外经济贸易大学法学院教授黄勇建议,要提升竞争政策在国家基础经济政策中的地位。在成熟市场经济国家,竞争政策是主导性经济政策,它与财政政策、金融政策、贸易政策一同构成国家基础经济政策的主体。我国在经济发展初期,主要依靠产业政策,竞争政策处于边缘地位,甚至一度被忽略。随着我国市场经济和法治的完善,竞争政策的重要性将稳步提高,最终成为国家的基础性经济政策。尽管竞争政策不可能在短期内完全取代产业政策,但有必要逐步在产业政策的制定、实施和评估中通过竞争评估来促进产业政策的合理化。

　　本报北京2月15日讯