专家：“税收法定”条款修改税收要素有所缩减

　　南都讯　去年8月和12月，全国人大常委会两次审议立法法修改，草案也在网上公开征求意见。全国人大法律委员会在征求意见基础上，再次修改草案，并决定将草案提请十二届全国人大三次会议审议。其中，“税收法定”修改是一个关注要点。

　　北京大学法学院教授姜明安指出，“税收法定”是法治国家的基本原则，英国在一千多年前即确定了税收由议会规定，没有议会规定，国王不得征税的原则。

　　什么是“税收法定”？本次全国人大会议新闻发言人傅莹在记者会上曾作出回答：简而言之，就是政府收什么税，向谁收，收多少，怎么收，都要通过人大来立法决定。

　　全国人大常委会委员郝如玉指出，税收制度在世界上的法治国家中必须立法，没有议会立法，政府不得征收，主要就是因为税收是对人民的财产收入的无偿剥夺。

　　然而，我国目前18个税种中只有3个通过人大立法，其他大部分由国务院依据授权制定暂行条例。对此傅莹给出了时间表：2020年之前全面落实税收法定。

　　为了进一步明确“税收法定”原则，立法法修正草案二审稿将税收这一专属立法权单列，明确“税种、纳税人、征税对象、税率和税收征收管理等税收基本制度”只能制定法律。

　　昨天提请大会审议的草案对此有所修改，变为“税种的开征、停征和税收征收管理的基本制度”只能制定法律。

　　这一修改引发关注。有观点甚至认为，相比二审稿，这一规定有所倒退。

　　观点

　　把税收基本制度的内涵缩小了

　　大会审议稿不仅没有扩充和明确税收法定原则，反而把税收基本制度的内涵缩小了，这样的表述会误导公众。

　　— 中国政法大学财税法研究中心主任施正文

　　中国政法大学财税法研究中心主任施正文指出，实际上二审稿中对税收法定原则的表述，得到了很多全国人大常委会委员的认可，因为“税种、纳税人、征税对象、计税依据、税率和税收征收管理等税收基本制度”把税收法定的要素都确定下来了。

　　“当时我了解到，还有人呼吁，要把税收优惠也作为税收法定的要素之一确定下来，没想到不但税收优惠没有列入进去，其他几个要素也一并删去了”，施正文对南都记者说，“我觉得让人感到遗憾和失望。”

　　施正文认为，提交大会审议的草案作出这一修改，背离税收法定和立法法修改精神的轨道，不仅没有扩充和明确税收法定原则，反而把税收基本制度的内涵缩小了，这样的表述会误导公众，以为税收的基本制度只包括“税种的开征、停征”以及“征收管理”的基本制度，最关键的税率等是否法定，表述含糊。

　　为行政部门调整税收政策预留空间

　　税率这样重要的税收政策要素，如果没有明确的法律规定，像成品油消费税“三连涨”这样“任性”的政策还会出现。

　　— 上海财经大学教授朱为群

　　对比二审稿和大会审议稿对税收法定的规定，两者的不同在哪里？上海财经大学教授朱为群认为，二审稿的规定更为严格，相比之下，大会审议稿回避了税收要素的法定，这就为行政部门调整税收政策预留了空间。

　　他认为，“税收法定”必须保证要素和程序法定，如果不能保证纳税人、税基、税率和基本征税程序的法定，所谓税收法定就会大打折扣，甚至被虚化，这是令人担心的地方。

　　朱为群推测，这么修改可能为将来税法制定中的授权条款留下余地。已经由全国人大通过的税法中，就有类似授权条款，比如个人所得税分11类所得，其中到底什么是偶然所得、什么是其他所得，法律规定由国务院相关部门来确定这些项目。此外，这么修改也可能为了给行政部门一定减免税收的权力。

　　“实事求是地说，税制的要素当中，征税对象、计税依据等，实践中往往会存在模糊的情况，可能要留给行政部门一定决定权，不可能每个细节都提交人大讨论”，朱为群指出，“税收法定”是一个渐进的过程，但在这个过程中，要防止行政部门权力过于扩大。

　　在朱为群看来，这一规定的前后变化，其实就是立法权和行政权在博弈，达到某种平衡。担心的是，税率这样重要的税收政策要素，如果没有明确的法律规定，像成品油消费税“三连涨”这样“任性”的政策还会出现，因此，重大税收政策的调整，应该受到立法程序的控制，否则行政部门的权力范围余地会很大。

　　凡税收相关制度都法定不可取

　　税收有根据经济形势变化而迅速变化的部分，如果没有一些行政裁量权，有可能随着时代变化而过时。

　　— 中央财经大学财经研究院院长王雍君

　　中央财经大学财经研究院院长王雍君指出，立法法修改强调税收基本制度及其调整需要通过立法，这是一个明显的进步，“基本”两个字有一些解释的空间，在他看来，包括纳税人、征税对象、税率三个最基本的要素，同时将征管基本制度，也就是税务机关的执法也纳入立法事项，是很大进步。

　　王雍君认为，规定所有与税收有关的制度都要“法定”是不可取的，本身就不应如此设计，因为税收只能在基本制度框架下保持稳定性，有根据经济形势的变化迅速变化的部分，如果没有一些行政裁量权的话，有可能随着时代变化而过时，比如税收优惠方面需要有比较大的裁量余地。

　　但王雍君也指出，纳税义务的创设事关重大，只能法定，不能赋予行政部门，不然存在滥用行政权的可能，此外涉及税率调整的政策，如果提高税率，增加纳税义务，增加公民的负担，也应该法定，而如果是税率优惠、税率下调，则留给行政部门一定裁量权比较合适。

　　此外，有观点认为，税种、纳税人、征税对象、计税依据、税率和税收征收管理如果都由人大立法规定，过于繁多，人大难以完成，也难以及时作出相关调整。

　　统计

　　与现行法相比修改幅度超1/3

　　去年8月和12月，全国人大常委会两次审议立法法修改，草案也在网上公开征求意见，并决定将草案提请十二届全国人大三次会议审议。

　　彼时距离全国两会召开，只有短短两个月时间，中间还跨越了一个春节。而根据现行立法法规定，大会审议的法律草案，必须提前一个月发到代表手中。

　　事实上，今年年初，分布在全国各地的2900多名全国人大代表已拿到立法法修正草案二审稿。因为这部宪法性法律比较专业，为让代表更好地进行审议，各地还组织了学习、研读。全国人大法律委员会在征求意见基础上，再次修改草案。

　　昨天代表看到的草案，已经对二审稿作出了20多处修改。现行立法法全文共6章94条，大会审议稿共有105条，其中增加、删除、修改41条，修改幅度超过三分之一。

　　南都记者 商西 吴斌 发自北京