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本刊记者 赵 义 回顾2002年的社会保障工作，两条战线呈现出不同的风景。一条战线上战略退却。6月份，国务院决定，除企业海外发行上市外，对国内上市公司停止执行《减持国有股筹集社会保障资金管理暂行办法》中关于利用证券市场减持国有股的规定。而另一条战线上显示了强烈的“进攻”姿态，特别是低保制度的“应保尽保”和养老费发放和征缴上，动作严厉和果断。这毫不奇怪，2003年，中国将迎来第一个养老金支付高峰。2002年，政府基本实现了保障金发放的不拖欠，从而避免了来年的被动。 2002年不会是标志性的一年，但同样让人感到惊心动魄。 低保：解决吃饭问题 记者进行采访的时候，一名社会保障制度的研究专家曾“戏言”：中国的改革，原因其实很简单，一个是百姓要吃饭，一个是政府没钱花。只要这两个问题出现了，改革就会发生。 到今年7月10日，全国享受城市“低保”待遇的贫困居民已经迅速增加到1930.8万人，初步实现了应保尽保目标。流行的说法是：这构筑了一道“安全网”。也就是说，曾经有上千万的人群处于“安全网”之外。 同样曾经流行的是他们悲惨生活的各种版本的故事：有人为了生活铤而走险，有人则陷入生活无望而轻生。中国社会科学院社会政策研究中心副主任唐钧在接受记者采访的时候，曾刻画了这部分人寒酸的生活状况：收入很低，不到社会平均收入的30％（上海略高些，也就是40％），收入中的70％用于吃饭。1/3的人吃不上肉或荤菜，1/3的人一周能够吃一次肉或荤菜，1/3的人一周能吃两次肉或荤菜，相当一部分人捡菜叶吃。家里一般自己不买水果。 到了节假日特别是春节的时候，在一片喜气洋洋的气氛中，有关部门的神经却高度紧张。中华全国总工会发出通知，要求各省必须有人24小时值班，决不能让一户特困职工因生活过不下去而发生意外。通知还郑重地提出要保证每一户特困职工家庭过年都能吃上饺子。 高层反应是强烈的。2月份的中央政治局常委会议专门讨论解决困难群众的生活问题。随即决定：全国用于“低保”的财政预算资金达到 105.3 亿元，其中中央财政 46 亿元，比2001年翻了一番，地方各级财政预算安排 59.3 亿元。5个月之内，700万人纳入了低保覆盖范围。 可以断言，2003年春节，有关部门至少可以长舒一口气了。 不过，一切才刚刚开始。由于资金的约束，很多地方在落实低保的时候，往往采取划拨指标的做法。吉林万宝煤矿工会甚至这样总结自己的工作经验：春节期间，市民政局起初拨给我矿指标仅为30万元，经过努力，最后争取来65万元，全矿解决了2744户、7388人的生活问题。我们的做法是：研究中央政策，不考虑地方规定，主动出击，攻其弱处，让地方民政部门让步，从而达到我们的目的。而另一个经营困难的煤矿工会在汇报时说，应保人数是1万多人，但由于工作时间仓促，仍有6000多人没有登记。 10月份，根据国务院的要求，民政部进行了一次政策大调整：对连续6个月以上没有领到或者没能足额领到工资、下岗职工基本生活费、失业保险金、养老金的人员，在其申请低保时，将不再按照过去有关规定计算其“应得收入”，一律按“实际收入”计算。这样来看，还有相当数量按照“虚拟收入”计算没有进入低保覆盖范围的城市贫困人口。比如湖北省今年享受城市居民低保待遇的约有123万人，2003年元月开始将按照新的政策扩大低保覆盖面，估计约有30～40万人，比例也是相当高。 这意味着，中央和地方又得追加财政投入。国务院总理朱基9月份视察辽宁的时候告诫地方政府：要尽量节省其他方面开支，宁可不搞或少搞建目，也要保证社保资金的需求。 基本养老金：脆弱的 “按时足额发放” 5月份，朱基总理在一次社会保障工作会议上强调，养老金不允许出现新的拖欠。从劳动和社会保障已经公布的数字来看，今年前三个季度，已经基本做到按时足额发放，比如第三季度，全国应发企业离退休人员基本养老金594.03亿元，实发593.71亿元（当期形成拖欠3200万元）。 这个目标的实现，其背后是中央财政的大量“输血”。其实，自1998年以来，中央财政养老金补助额就越来越大，1998年至2000年为521亿元，其中2000年一年就补助337.8亿元，约占当年养老金支出的17.7％。2001年中央财政对养老保险基金补贴支出349亿元，2002年中央财政预算中这种支出继续增长。 这意味着养老金收支存在着相当大的缺口。 2002年1月8日，劳动和社会保障部公布了有缴费能力但仍缴养老保险费1000万元以上的企业名单，共33家。“丢脸”显示了一定的威慑力，加快了其还款速度。不过，相对于越来越饥渴的养老保险费支出，这一速度显然又太慢了。许多地方开始了自己的创新。9月19日《新闻联播》专门报道了河南郑州通过资产抵押清缴欠费的做法。到目前为止，郑州市企业拖欠养老费已经超过3亿元。当地的劳动保险基金统筹办公室又多了一项职能：寻求各种途径，变现企业抵押的资产。 不过，就养老保险制度而言，一个更为根本的弱点在2002年更加突出：企业养老保险的制度内抚养比（参保的离退休人员/参保的在职职工）继续增高。截至2002年9月，企业参保职工为9056万人，与2001年相比，不升反降。而企业参保离退休人员为3270万人，增加了172万人。 这种现象的出现，与提前退休的盛行有很大关系。中国劳动和社会保障部社会保险研究所所长何平曾经对北京、上海、西安、大连、成都五个城市进行了调查，发现办理内部退养年龄最小的只有29岁，50%以上的职工办理了提前退休、退养。提前退休一方面给养老金支出造成了很大压力，另一方面，他们又会去找新工作，不再缴纳各种社会保险费。 企业对这样的人也是青睐有加。人事部一份内部报告显示，2000年有426万离退休干部“发挥余热”，约600万退休工人在市场上找到了就业岗位。 显然，他们“抢”走了不少人的“饭碗”。无形中，企业也就少缴纳了大量养老保险费。 2003年，中央财政还得安排一笔为数不菲的补助支出。 怎样“扩面”？ 问题的出路似乎在扩大参保面上。有关部门也曾经广泛发动过“扩面战役”。不过，根本就没有达到预期目标。国务院体改办分配司高书生认为，这与制度门槛太高有关系。他认为，我国社会保险的缴费率太高。按照制度设定，养老、医疗、失业、伤残和生育等五大险种的综合缴费率高达40.8％，其中企业负担29.8％。实际费率比制度设定要高。比如，养老保险的制度设定费率为28％，企业负担20％。但在一些地区，仅企业负担比例已经达到28％的水平。目前，参保企业的非工资性成本相当于工资性成本的1/3。如果企业的盈利空间很小，一旦参保其利润几乎就会被社会保险吃掉。企业会通过各种手段比如压低名义上的工资缩小缴费工资基数来逃避制度的约束。有历史的事实为证：在全国许多省（直辖市、自治区）的养老保险缴费率超过20%的情况下，1998年有21个省级地区的养老保险收不抵支；1999年收不抵支的地区数扩大至25个。 高书生告诉记者：“我国社会保险制度改革方案多次修改，其中养老保险制度改革方案的更改次数最多，以国务院名义下达的文件就有三个。但是，对于制度设计者来说，变更方案的兴趣点似乎不在如何寻求社会保险制度建设与企业竞争力之间的平衡点，而在于如何实现社会保险基金的收支平衡，至于社会保险制度改革对企业竞争力的影响，则属于另一些部门考虑的范畴。” 国务院发展研究中心社会发展部部长丁宁宁教授则认为，企业实际上是在承担转轨成本，由企业缴费来解决两个问题：一是已退休职工（即“老人”）的养老金来源问题；二是政府对在职职工改革前的工龄中暗含的养老金承诺（即“中人”） 如何计算和兑付的问题。在政府没有明确承担补足养老金发放缺口责任的情况下，劳动保障部门试图通过提高新体制中统筹部分的缴费水平，以及扩大养老保险覆盖面的办法来消化转轨成本。换句话说，就是试图通过一套制度设计，既能实现改革的目标，又要消化旧体制的遗留责任。 而这种成本本来只能由政府承担。经过测算，丁认为，如果企业的缴费率下降到10％，政府需增加补贴约1000亿元，每年的缺口约300亿左右，总共需要财政支出1300亿左右。“其中至少有一半可以靠调整当年财政支出结构来解决，另一半则可以发长期国债来筹集。只要政府承担了这10%，其他的事情就好办了。” 而这个补助要持续15～20年。 高书生虽然承认由国家财政出面偿还养老金的历史欠债，法理上无可非议，但对财政的承受力还是表示忧虑。他认为，应该开发城镇尚未被社会保险制度覆盖的人群这块大资源，包括乡镇企业职工、进城农民工、城镇私营企业就业人员等约2.6亿人。由于他们大都处于青壮年，以社会保障税的形式，完全可以在20～30年内偿还历史债务。这样，企业综合供款比例也会大幅下降，从而不损害其国际竞争力。
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