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大山深处的一个超生家庭。贫困地区的超生问题曾经给当地带来巨大的人口压力。胡国庆／摄
编者按：在实行了20多年的运动式的计生管理之后，从2002年9月1日起，中国首部《人口与计划生育法》以及相配套的《社会抚养费征收管理办法》正式施行。此举标志着中国计划生育终于迈入了法治化、规范化的轨道，其意义可谓重大。为此，本报特选取了一个县和一个乡，希望能从对这两个点的观察中，展示出基层计划生育的运作轨迹、即将到来的变化及其法治前景。正如西部小县的这位副县长所言，《计划生育法》提供了一个努力的正确方向。对于贫困地区来说，经过2－3年的适应期，计划生育有可能逐渐走向规范化的法治道路。
关于万田县：万田县是西南地区一个贫困县，全县34万人。去年县级财政收入只有5000万元，而财政支出则超过1.3亿元。县域经济中农业所占比重最大，但是因为地处喀斯特高原山区，80％的农田都是“望天田”。全县有7万多人生活在贫困线边缘。
从“告状”到直接打官司
上个月，接到省人大批转下来的牛场乡村民李廷华的申诉材料，万田县分管计划生育的余成林副县长一点也不吃惊。管了两届计划生育，余副县长掰起指头一数，以往每两三年都要闹一桩“大事”出来，今年《计划生育法》一出台，他就估摸着，以后更不会清静了。
用信笺纸写的申诉材料有三页，抬头是“全国人大常委、各级人大常委”，落款是“苦诉举报人：李廷华”。
目前还在外地打工的李廷华在材料中说，自己再婚生下一女一男后，送妻子去做了结扎手术，因为不知道要交多少超生罚款，所以就外出打工了。乡政府调查的情况是，李廷华1990年第一次结婚生了两个女儿，1998年离婚后与现在的妻子非法同居，超怀第三孩的时候，李立马带着女人跑到外面又生下一个女儿，直到今年终于生了一个儿子，一家子人才“荣归故里”，补办结婚登记手续和两个超生小孩的户口。然后，李廷华又外出了，并没有到乡政府交纳社会抚养费。
这边再穷也要生，那边是不罚便起不到作用，关键时候还不能不惩戒。贫困地区计生的两难处境清晰可见。
“《计划生育法》的颁布实施肯定是一件好事，从理论上说，计生干部严格依法办事，发生冲突的可能性会减少，”余副县长有些苦笑，“但是，贫困地区的实际情况确实不一样，与法律相调适的过程会比较长。我们的估计是，两三年的时间内，这种告状扯皮的事情一时半会儿少不了，只不过，人家现在还是找亲戚写材料向各级人大申诉，以后就可能提起行政诉讼，直接找乡政府打官司了。”
搞计生就像打场“游击战”
牛场乡并不是万田县计划生育最薄弱的乡镇，让余副县长他们真正担心的是经济最穷计生工作也最差的木岭镇。“上次换届，县里面特地派了一个计划生育先进乡的乡长过去当书记，紧抓计划生育。”
记者赶到距离县城近50公里外的木岭镇，这个山多田少的乡镇去年农民人均纯收入只有1013元，就是这个数字，还是“把牲口饲料都算进去凑起来的”。另一个数字也让县计生办头痛：木岭镇每年至少要为县里面“贡献”一半以上的多孩数，去年是60多个，今年到现在也有了30多个。
下着雨的木岭镇十分冷清。三层楼的镇政府是镇上最高的建筑，一看就是10多年前的老房子了，但灰扑扑的墙壁上有一条新刷的标语很醒目：“用法律和行政的手段推进计生工作。”
现任镇党委书记张玉龙一提起计生工作就有些紧张。木岭镇全镇2.4万人只有5000多户，平均每家有3个孩子。上一届镇党委书记和镇长都是因为计生工作“一票否决”而被降职调离的，这个威慑力不算小。刚从那个连续5年计生考核全县第一的乡镇调过来时，张还信心百倍：有现成的经验，还怕理不顺？结果不到两个月，张玉龙就发现自己想得太简单了。
很多工作几乎都是从头做起。而计生工作的艰难也出乎人们的想象。就连计生干部下到村里想调查摸清真实的人口和计生数据，提供情况的村干部便立时就收到了“回应”：不是地里的庄稼被砍，就是牲口的草料被一把火烧了。
20岁的村主任助理莫秀兰是从州民族干部管理学校毕业的。去年县里面专门招考了50个大中专毕业生来当村主任助理，村主任助理的工作实际上就是协助乡计生服务站和包村干部搞计生。关于计生工作，她的概括是，“就像是打一场游击战”。
白天去村里面肯定是找不到超生对象的。晚上去的时候也要尽量轻点声，狗一叫，人就会跑。去的时间还要不断变化，以便对方摸不到规律，这次是天黑的时候到，下次就要凌晨突然出现。
越穷的地方越要生
越穷的地方超生小孩越多，这几乎成了铁定的规律。
莫秀兰当村主任助理的噶那村是木岭镇最穷的几个贫困村之一，11个村民小组只有1个村民小组通了路。全村203户人家就有1065人，一算就很清楚：户均至少5人。
52岁的村主任胡国根原来是这个通了路的村民组的小组长。“农村家庭必须要劳动力，有几个组挑一挑水都要走半个多小时，”胡国根不停地强调说，“没有崽，要是吵架都会骂你家‘断了香火’，农村人就是靠种地吃饭，没有个崽崽，老了咋办？”
木岭镇镇长李世生分析说，当地妇女缺乏卫生知识也是一个原因。木岭镇的女童失学率一直都是全县最高的，有80％多。很多成年妇女一辈子都没有到过县城。“农村妇女不懂得避孕，很容易怀上孩子，有了就想生下来，农村人的哲学是一株草就有一颗露水养，一个小孩就有一碗饭吃，觉得现在苦点，等小孩长大了日子就好过了。”
莫秀兰去过超生小孩最多的一家，“小孩脏得不得了，包谷都吃不饱，家里穷得只有几堵墙壁。我们实在不忍心，手术一做完，就给那个妇女办了救济。走的时候，孩子们就在门边抹眼泪”。
突击工作一年多时间下来，木岭镇的妇检率已经从原来的20％提高到了86％，剩下的14％便是“外逃”的130多个计生对象。现在镇里面根本无力顾及。李世生说，“即使知道在哪里，也没有钱去接回来。”
在镇政府工作了17年，李世生的体会是，“要在短时间内把村民的传统观念扭过来不容易，我总觉得只有经济和教育都发展了，计生工作才好做。但是，如果要等这个过程自然而然地来，怕没有十年二十年不行。现在的情况是，本来就穷，但超生了又不能不罚款，有时候我们都觉得很为难，但是，人口不快点降下来，光顾生育就顾不了生产，经济又如何搞得上去？”
李世生说，现在镇里90％的精力都放在计生上，“张书记他们原来那个乡镇，计生干部下去人家都不躲，还招呼吃饭，要到那个样子，我们估计还要3年”。
罚款往往是最直接也是最有效的惩戒性措施。但是，数倍于人均收入的罚款数目对于在贫困线上的村民来说，又确实无法承受。莫秀兰说，“好不容易凑出来的几十元，一般都是一大把角票，有时候分分钱都有。”
越穷越生，越生越穷，贫困的村民在这个恶性循环里面挣扎。
社会抚养费的现实功能
超生村民做的所有计生手术都是免费的，冲突的核心往往是社会抚养费的收取。
2001年该省出台的《计划生育管理办法》将超生费改称为“社会抚养费”。其标准是：“农民计划外生育一个子女的，对夫妻双方分别按上一年该县农民人均纯收入的2至3倍征收社会抚养费；计划外生育两个子女的，按4至5倍征收社会抚养费。”
去年，万田县的农民人均纯收入是1257元，按此计算，一个超生农户家庭最少要交纳5000元社会抚养费。
对于乡镇计生干部来说，征收社会抚养费是一件很头痛却又不得不做的事情。除了起到惩戒作用外，在很多时候，社会抚养费几乎就是基层计生部门维持工作的惟一经费来源。
这往往跟县级财政状况的困窘有关。万田县就是这样一个典型的“吃饭”财政县，去年县级财政收入只有5000万元，而财政支出超过1.3亿元，其中工资支出便占了8000万元。公务员的工资都被开玩笑称为“裸体工资”：什么都不能报销，只有薄薄的几张百元大钞。
作为一项支持计生工作的特别措施，每月只有100多号计生干部能额外享受到60元的津贴。但各个计生站的硬件设施投入却很少。县计生办提供的数据说，除了人头工资，去年全县投入建设村级计生站、购置器械的经费一共达60多万元，这个数字看起来很低，却已经是以往10年的总和了。
张玉龙说，木岭镇按照超生人数应该收取将近50万元的社会抚养费，但实际上目前只收到20万元左右。按照2001年省《计划生育管理办法》“乡收县管、收支两条线、专户专款”的原则，钱收上来以后要交到县财政的专户上，每支取一笔工作费用都是要专项报批。
县里面的规定是返还50％到乡镇用于工作费用。他粗略地算了一笔账，全镇176个村民组就有176个计生信息员，每人每个月30元的开支，一年就是6万多元。还有一大笔钱是看不见的。那就是下去检查工作，接送计生对象做手术的成本。每接送一个计生对象到县城做手术，零零碎碎加起来一趟少不了100多元，每年木岭镇有80多例手术，接人送人这一项就要花1万多元。另外，添置器械、印制宣传品、开会的培训费等也要几万元。
在实际生活中，费用也许没有这样精确。余副县长说，因为乡镇代收的“三提五统”和教育附加费都要全部交到县财政，所以很多乡镇都只有少部分的计生罚款能够临时“应急周转”。在很多县乡，这已经成为常规。有些干部甚至私下说，是计生罚款经费支撑了窘迫的基层政权的运转。
但做得过头的地方也会被检举。去年，县纪委就查处了一个乡镇悄悄挪用社会抚养费发补贴的事情，为此那个乡镇的两个主要领导都背了一个行政记过的处分。
“村为主”：从运动式管治到村民自治
比较这20多年的计生政策，余副县长的感觉是“越来越紧了”。
余副县长将这种压力称之为“补课”。“可能是过去计生工作在全国排名倒数几位的缘故。全省现在的人口增长速度是每年都要新增一个中等县，这是很可怕的事情。这些年我们省里面的经济发展速度比全国平均水平快，但人均一下来，数字就很低，所有成果都被新增人口消化了。”
正是在这样的压力下，去年省里召开了专题研究人口与计生工作的省委扩大会议，要求层层紧抓。
在这种层层传递的压力下，计划生育的责任主体开始发生变化。
今年，万田县计生部门抓得最紧的一件事情就是“村为主”。
在乡镇学习完以后，胡国根的笔记本上这样写道：“1.开村民代表大会，制定村规民约来限制违法生育行为；2.与大家签订计生合同，如果违反合同，由村党支部和村委会共同执行政策。”
这个“大家”说的是村民。实际上去年省计生部门下发的“村为主”工作意见是这样表达的：“村党支部和村委会要在乡镇党委政府的领导下，在乡镇计生办的业务指导下，领导和发动广大群众参与和独立承担起本村人口和计生工作，负责完成计生各项任务，达到‘自我管理、自我教育、自我服务’的目标。”
也就是说，过去靠乡镇计生队伍完成的计生工作转移到了村一级头上。这个思路一出台就受到了欢迎。贫困县大部分地方山高坡陡，自然村寨分散，乡镇计生工作队“下去一阵风”的弊端已经显而易见。胡国根说，“他们始终是外人，开展工作不容易，我们是一村的，几十年的老面子在里面，你要是跑了，我的村规民约就可以找你家的亲戚来出钱。”
看得见的示范效应是，省内一些财政状况好的县区实行“村为主”以后，计生工作的状况有了很大变化。余县长说，他年初参加省计生委组织的一次考察活动，在省城附近的一个县看到，当地财政一年投入1000万，在所有的村都修了计生服务站，对全村妇女和儿童实行健康保健定期服务，结果几个部门的民意测评结果显示，计生居然超过了发钱发物的民政，得了个第一名。
相比之下，万田县投入60多万元建设50个村级计生服务站的动作就小多了。值得一提的事情是，上个月，县里面用60多万元为1600多户农村独生子女户和二女结扎户办了社会保险。这60多万元中的绝大部分是省州财政支持的，自筹的部分则是“号召”全县干部每人从工资里面捐助10元凑出来的。“哎，号召其实也是硬扣，领工资的时候再解释。”
“村为主”是一个好办法，村民进行计生自我管理，可以减少村民和乡镇计生干部的摩擦，这也正是《计划生育法》所倡导的。
对于即将实施的《计划生育法》，余成林认为，在经济欠发达地区，可能会在执行过程中遇到一些实际问题，比如，“发现计生对象超怀，要临时采取补救措施，如果只是批评教育，她第二天就可能跑掉”，“社会抚养费的交纳，由计生部门依法向人民法院申请强制执行，基层法院的执行难问题那么突出，县法院现在也就一二十号人，是否忙得过来也是一个问题”。
但是，他承认《计划生育法》提供了一个努力的正确方向。对于贫困地区来说，经过2－3年的适应期，计划生育有可能逐渐走向规范化的法治道路。（注：出于尊重当事人意愿的原因，文中的县名和部分人名为化名。）
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