高楼大厦与拆迁户

拆迁与建设每天都在进行。　摄影：彭辉

　　9月20日，在上海市律师协会的组织下，上海152名律师成为“为被拆迁人提供法律服务律师志愿团”的首批成员。152名律师的详细名单通过网络和当地报纸一并公布。

　　拆迁户朱正亮天安门自焚后第七天，在刚经历房产大鳄周正毅案震荡的上海，这一律师志愿团的成立，立即引起人们的普遍关注。

　　扩及更大的背景则是：随着上海旧区改造工程的推进，2000年以来上海每年至少拆迁8万户居民。而从现在起到2007年，上海将对最后1200万平方米旧式里弄以下房屋进行改造，涉及拆迁居民约40万户。

　　然而，拆迁的过程并不平静。在上海市政府所接受的群众信访中，60%与拆迁有关。

　　9月24日，上海市律师协会副秘书长王立群在上海接受本报记者采访时称，此次律师志愿团正是应社会的迫切需求而成立的，所遴选者均是社会责任感强、在房地产领域有专长的律师，志愿团律师数量之庞大为历年少见，他们将为被拆迁人提供收费低廉或免费的法律服务。

　　“律师主动介入拆迁纠纷，将在拆迁居民和政府之间起到润滑剂的作用，缓解当前剑拔弩张的紧张局面，有利于社会稳定。”志愿团成员之一的黄可磊律师说。

　　然而律师们对前景并不乐观：如果没有一部真正维护拆迁居民利益的法律的出台，维护被拆迁人利益只是一句空谈。

　　法规滞后，法律缺位。上海拆迁工作中的本质问题已浮现出来。

　　法规与现实：谁更有理

　　9月底的上海，“秋老虎”盘踞不去。从东向西沿着苏州河走马一圈，不时可见马路旁边大幅的拆迁标语和正在隆隆作响的推土机，老房子在初秋的燥热中轰然倒塌。

　　据官方的数字，在过去的十几年间，上海已有约85万户、250万名居民拆迁。

　　“如此庞大的拆迁量，恐怕在全世界都绝无仅有。”9月23日，上海东方正义律师事务所主任黄可磊律师接受本报记者采访时说，哪里有拆迁，哪里就有纠纷，目前的拆迁法规相对于房地产市场的发展已经明显落伍。

　　拆迁中的“阴阳合同”

　　苏州河北岸，闸北区七浦路7号地块。马路边悬挂的大红条幅“早签约早受益”、“拆迁造福人民”、“支持动迁工作”在阳光下很是耀眼。这一地块占地2万余平方米，拆迁之后将建一个大型商业住宅区。

　　45岁的强先生几天前在动迁协议上签了字，他一家三口住在一间8.9平方米的老房子里，动迁公司答应支付14.5万元的货币补偿。虽然这个数字比强先生预想的还差两万元，但他知道，如果完全按照拆迁政策来办的话，他得到的补偿可能只有现在的一半——动迁公司与他签的协议有两个：一个是“阳合同”——按政策来的，一个是“阴合同”——政策所不认同的。

　　“对照一下拆迁的政策法规，再来看看实际的操作，就会发现这些法规实际上早就被冲破了。”上海市申房律师事务所主任孙洪林律师说。

　　阴阳合同在上海的拆迁中普遍存在。据了解，阴阳合同指的是房地产动拆迁工作中，拆迁人表面上与被拆迁人签订一份《上海市城市房屋拆迁补偿安置协议》，明确约定被拆迁人应得的补偿或安置款项。同时，暗地里又签订另一份《房屋拆迁补偿安置协议》作为前一份协议的补充。

　　根据后一份协议，被拆迁人可以得到额外的补偿或者安置，通常一个户口三五万元。但这份协议，只由拆迁人保存，被拆迁人在签字后，是无法得到该份协议的。至于除协议签字双方之外的其他人，更是没有机会得知该第二份协议的内容。

　　一位律师断言，“在上海，十个拆迁户中九点九个签的是阴阳合同。”

　　阴阳合同的存在有其现实合理性。以强先生所在的七浦路地块为例，该地块紧靠苏州河，距南京路步行街仅4公里，目前的价格已经炒到每亩800万元甚至1000万元，开发之后，商品房售价可达1万元1平方米。但是在拆迁的时候，按照上海的拆迁法规，拆迁居民只能按照政府公布的“官价”得到1平方米3800元左右的补偿。

　　“这里面的巨大价格悬殊，对拆迁户是不公平的。而这个不公平正是法规的滞后造成的。”上海市大公律师事务所律师戴义家认为，阴阳合同的普遍存在说明，即使是政策的受益者房产开发商也认同这里面明显的不公平，愿意在实际操作中予以调整，而拆迁的政策却未能跟上。

　　一位上海老太太的两难选择

　　“刚刚一个老太太打电话问我，她一个人住15平方米的亭子间，平时靠卖茶叶蛋生活，她那里要拆迁了，但是她不想搬，怎么办？”加入为被拆迁人提供服务律师志愿团后，上海市沪一律师事务所律师吕毅明显感觉到这几天向他咨询拆迁事宜的电话多了起来。

　　吕毅告诉这位老太太，根据法规，她有两种选择：一个是得到大约10万元的货币补偿，另一个是搬到郊区一个同等面积或面积稍大的新房子。“但是我知道这两个方案她都不喜欢。”吕毅说，第一个方案意味着这位老太太从此无家可归，因为10万元在上海是买不到房子的，即使是二手房；第二个方案则意味着她从此失去生活来源，在郊区，没有人来买她的茶叶蛋。

　　“法规就是这样定的，叫你搬你就要搬，没什么讨价还价的余地。”吕毅虽然同情老太太，但是对于她“不想搬”的要求却无能为力。

　　原拆为何不能原迁

　　苏州河南岸，静安区新闸路58号地块，拆迁停滞。一堵新砌的围墙里面，几间老房子稀稀拉拉兀立在废墟上，从窗户里伸出的晒衣竿和衣服表明屋里还有人住。

　　这里正是周正毅案发前拿下的静安区“东八块”中的一块，半年前还是一片人来人往、充满生活气息的旧式里弄，但是半年后，进行了一半的拆迁因为卷入周正毅案而暂时停止，大部分居民已搬走。

　　40岁的俞树真这几个月来都是靠打牌闲聊度日，除了从家门前堆得小山似的瓦砾中走出来到街上买点东西，其余时间都呆在屋里，“担心哪天人不在，房子被拆掉了”。因为未能与拆迁公司就“原拆回搬”达成协议，他成为这里留守的居民之一。

　　“原拆回搬”是2001年上海市政府出台的“68号文”赋予拆迁居民的权利，这一文件的全称为《关于鼓励动迁居民回搬推进新一轮旧区改造的施行办法》。

　　“什么叫鼓励回搬？就是居民不想回搬，也要鼓动他回搬！但现在呢？是想回搬回不了。”俞树真说。

　　据了解，今年5月，58号地块的拆迁居民就是因为“原拆回搬”的要求不能得到满足而将周正毅告上法院。知情人士透露，这一地块总共2159户居民中，没有一户被允许原拆回搬。

　　如果看看最近几年上海房地产业的发展情况，就不难理解为什么上海旧区改造中绝大多数拆迁户都像俞树真一样有原拆回搬的愿望。

　　上海楼市自1999年回暖以来，近5年来一直保持强劲的上涨势头。据了解，1999年该市商品住宅均价仅为每平方米3772元，到今年第三季度，已达到每平方米约5600元，上涨幅度近50%。而位于中心区的新建商品房，其价格5年来更是以“级跳”的速度上涨。以“东八块”所在的石门二路路段为例，1998年这里的新建商品房售价在6000元／平方米左右，到2000年已涨到每平方米8000元之高；而目前，无论是陈列在房产中介橱窗里的二手房还是房产商即将开发的“楼花”，其价位绝不低于10000元／平方米，有些甚至高达15000元／平方米。而拆迁居民如果不能原拆回搬而选择货币补偿的方式，他得到的只是原住房每平方米约4000元的补偿。

　　“原拆回搬是政策赋予拆迁居民的待遇，但在实际操作中，开发商窃取了这些好处，牺牲居民利益从中牟取暴利。”一位法律界人士说，面对开发商这种明显的违规行为，目前的拆迁法规却缺乏有力的制约机制。

　　按照“111号文”的规定，若拆迁双方无法达成协议，可以申请房管部门进行裁决，“可以裁决以房屋调换，也可以裁决以货币补偿”，唯独没有“裁决以原址回搬”。若对裁决不服，“111号文”给了拆迁居民两种选择——要么申请行政复议，要么向法院起诉。在这个过程中，拆迁人可以申请强制拆迁。

　　“但是，一旦闹到法院，法院就会把它当成行政官司，也就是‘民告官‘，拆迁户有多大胜诉的可能？”这位法律界人士说，这正是现有法规过分张扬拆迁人利益，而漠视被拆迁人利益造成的。

　　据知情人士透露，于今年6月6日被公安机关以涉嫌“非法获取国家秘密罪”名义拘留的上海律师郑恩宠曾经代理了超过500个房地产拆迁官司，其中包括静安区“东八块”居民诉周正毅一案，不过无一胜诉。

　　“打架”的拆迁法规

　　“实际上，正是我们的政策法规在鼓励拆迁纠纷的产生。”上海大公律师事务所律师戴义家说，撇开政策与现实的悖论不谈，不同的法规之间也存在着冲突，有时是拆迁法规与其他部门法规相互“打架”，有时这个拆迁政策和那个拆迁法规之间存在矛盾。这些相互冲突的法规常常让拆迁户和他们的代理律师感到无所适从。

　　比如，上海的再就业政策中有一条规定，四龄(四十岁)五龄(五十岁)的下岗工人可以申请非正规就业，他们领取非正规就业证之后，可以以家为作坊开个早点摊，或者把屋子隔出一间做修理铺。这时他们的住房已经带有了非居住用房的性质，这是得到再就业政策认可的。但是在拆迁的时候，按照拆迁的相关法规，非正规就业居民的房子也只能按照居住用房的标准进行补偿，而不能参照价格稍高的非居住用房标准进行补偿。

　　“这个房子拆掉了，他们失去了谋生的空间，而又没有丝毫额外补偿，所以矛盾就来了。”戴义家律师说，他接手的好几桩拆迁纠纷都是这种情形，说到底这个矛盾是再就业政策与拆迁政策的冲突造成的。

　　即使在不同的拆迁法规之中，有些地方也不乏相互“打架”的条款。

　　按照“111号文”第十七条的规定，拆迁人可以自行拆迁，也可以委托具有拆迁资格的单位实施拆迁，区、县房管局不得接受委托实施拆迁。但与此形成对照的是，2001年出台的《上海市土地使用权出让办法》中却有这样的条款：出让人应当发给受让人土地临时使用证明，并由受让人与出让地块所在地的区、县人民政府或者其指定的单位委托拆除原有的建筑物、构筑物和其他附着物。

　　“按照这个土地使用权出让办法，一般开发商在取得一块地皮进行开发之前，都需要与区、县房管部门签订两个合同。一个是土地出让合同，另一个是委托拆迁合同。”上海东方正义律师事务所律师黄可磊认为，这一纸委托拆迁合同的签订，其实质就意味着开发商把拆迁工作委托给房管部门做，这与“111号文”的条款明显冲突。

　　上海市现共有拆迁单位138家，其中市属10家，区属128家，很多都是区、县房管部门所属房地产企业的关联公司。据了解，直到目前为止，拆迁公司仍然没能完全摆脱政府色彩、回归市场本色。

　　而实际上，据记者了解，在上海，一直以来房管部门参与拆迁工作的违规现象普遍存在。以周正毅案中涉及的静安区57号地块拆迁为例，记者在开发商的拆迁许可申请上就看到了这样的条款：“抽调100余机关工作人员参与拆迁工作。”

　　在闸北区七浦路七号地块拆迁现场采访的过程中，该动迁组的工作人员明确地对本报记者说：“我们是闸北区政府派来的。”

　　“律师的职业要求他只能在现有的法律法规框架内‘跳舞’，如果现有的法规相互冲突，我们常常就会感到无所适从。”戴义家说，当律师介入拆迁纠纷的时候，他们也常常不知道到底应该按照哪个规定，只能要求法院按照“公平”的原则进行裁量。

　　现行法规维护谁的利益

　　上海市最早的一份拆迁地方法规，是1991年7月19日由上海市人民政府发布的《上海市城市房屋拆迁管理实施细则》，通常被称为“4号文”。4号文到2001年11月1日被废止；与此同时，一份新的《上海市城市房屋拆迁管理实施细则》启用，即“111号文”。

　　对比10年间两份拆迁法规，上海市房管部门一位人士的说法是“越来越合理，越来越保护被拆迁人的利益”。其中最引人注目的是“数人头”到“数砖头”的变化。“4号文”按照被拆迁房屋的常住人口数对被拆迁人进行安置补偿，即“数人头”；“111号文”则是按照原住房面积进行安置补偿，即“数砖头”。

　　但是，“111号文”相对于10年前的“4号文”，尽管在具体补偿安置细则上有所调整，却始终未赋予被拆迁人与拆迁人平等的民事主体的法律地位。

　　“这个法规虽然开宗明义第一条就表示其目的在于‘维护拆迁当事人的合法权益’，但实际上它维护的仅仅是拆迁企业的利益，而以牺牲被拆迁人的利益为代价。”上海市华东政法学院副教授管建强在对照宪法对“111号文”进行全面梳理后称，这一法规至少在三个方面侵犯了普通百姓的合法权益。

　　其一，侵犯了居民的私有财产权。宪法第13条规定“国家保护公民的合法收入、储蓄、房屋和其他合法财产”；但“111号文”却是建立在“拆迁有理，拆了再说”的基础之上，完全漠视了公民受宪法保护的合法财产的所有权。

　　其二，侵犯了居民与拆迁企业平等协商的权利。目前在上海，通过房地产开发，对旧区住房进行改造，这一行为本身不是具有强制力的国家征用行为。而且我国《城市房地产管理法》第29条清楚地表述：“房地产开发企业是以营利为目的，从事房地产开发和经营的企业”，它所进行的拆迁活动完全是商业行为。在商业拆迁中，拆迁人和被拆迁人应该是平等的民事主体。但是，“111号文”其实处处在告诉居民“你必须签这个协议”。即使你不签，按照“111号文”规定，拆迁人也有权“先拆迁腾地，后解决纠纷”。双方缺乏平等协商机制，这跟强买强卖有什么区别？

　　其三，剥夺了被拆迁人的诉讼权利。对于拆迁纠纷，拆迁人和被拆迁人正是由于利益冲突无法达成协议才要求走诉讼程序的，然而，“111号文”规定必须在有协议的情况下才能受理，即将拆迁协议前置作为法院受理的前提。这样的规定，堵塞了被拆迁人寻求法律手段解决问题的渠道。

　　“这三个问题在国务院《城市房屋拆迁管理条例》中同样存在，实际上，‘111号文’正是参照国务院的条例制定的。”管建强说，由全国人大机构重新梳理各级行政机关的这类拆迁法规，并着手制定《城市房屋拆迁法》已是迫在眉睫。

　　采写：本报特派记者王海燕 摄影：彭辉