本刊记者 晏耀斌

　　【提要】所有的程序该走的都走到了，办案单位依然不理不睬，眼看着“看守所成了超期羁押人员的仓库”。在这种情况下，“遣送制”就这样出炉了——驻所检察室和看守所立即专人专车将已经超期的在押人员直接送到办案单位办案负责人手中，这一举动给办案单位极大震动。

　　2003年8月上半月， 《法律与生活》半月刊曾以《超期羁押，有罪无罪关十年》报道了记者采写的河北省一起长达12年的严重超期羁押案件，深入地分析了造成超期羁押的深层原因，在读者中引起了极大反响。

　　2003年9月初，记者深入到河南省部分市区清理超期羁押的一线检察院，对这里的“三线联动制”、遣送制、督察表卡制度和法律追究等办法的出台和实施进行采访。结果发现，这些措施在解决超期羁押问题上取得了明显效果，却也突现出无法回避的难题。

　　"前清后超、边清边超"怪圈

　　河南省人口众多，犯罪频率较高，超期羁押现象同样表现得尤为严重。

　　尽管河南现在在“清超”方面取得了基本无超期羁押的成功突破，但在几天时间里，《法律与生活》半月刊记者在走访河南省郑州市、鹤壁市、安阳市和三门峡灵宝市等地的一线清理超期羁押的检察人员时，他们几乎都没有回避这样的话题：超期羁押的确是一个老大难问题。

　　今年，最高检在超期羁押问题上下达了“死命令”，并且对超期羁押的性质下了定论：超期羁押就是非法拘禁。“死命令”下达后，河南省全省范围内再次将常抓不懈的超期羁押工作，当作执法工作中头等大事来抓。

　　2002年，超期羁押在河南省显得尤为突出。在省委领导和省政法委领导的重视下，检察院在全省开展清理纠正超期羁押专项治理工作，并且成立了以省委常委、政法委书记张世军为组长，省政法各部门负责人为成员的清理纠正超期羁押领导小组。

　　到2002年底，河南省清超5000余人，遗留超期羁押案件20余人，基本实现无超期羁押。

　　但从2003年以来，超期羁押又出现反弹，个别市前清后超、边清边超的情况再次突现。

　　河南省人民检察院监所检察处的李处长告诉记者：“超期羁押作为一项常抓不懈的工作，前清后超和边清边超的结果反映了执法人员重实体轻程序和重打击轻保护的执法观念尚未得到根本转变，而某些部门领导及办案人员的不重视也是一个重要原因。”

　　据了解，2002年，河南省人民检察院、高级人民法院、公安厅等部门，为了解决超期羁押这个“老大难”问题，曾联合下发了《河南省刑事诉讼超期羁押责任追究办法》，要求严格执行刑事诉讼法规定的办案期限。文件细化了案件在各个诉讼环节中的时限和责任划分，包括检察院及时向办案单位发出《纠正违法通知书》。

　　但这一切努力最终还是未能遏止“前清后超、边清边超”怪圈中，如何从根本上解决超期羁押问题，成为摆在河南省各级检察院面前的头等大事。

　　把超期在押人员送还办案人

　　近来，河南省超期羁押现象又有了根本性的改变。

　　截止到2003年8月31日，河南省再次纠正超期羁押1000余人，实现了全省基本无超期羁押的可喜成绩，并迎来了一批又一批来自全国各地检察系统的参观学习者。

　　据介绍，河南省在以往的清理超期羁押过程中，还是停留在“粗放式”检查清理，包括在押人员的人数、犯罪情况、诉讼环节等都处在模糊状态。具体来说，在押人员停留在公安机关、检察院和法院，因三部门各自独立，相互脱节，检察院无法对案件的各个环节的时限是否违法有一个明确的把握，超期羁押就不可避免地产生了。后来，明确掌握超期羁押的整体情况，成了河南省检察院清超的必经程序。

　　“首先从检察机关内部开始，下大力气纠正自身存在的超期羁押问题，做到监督者模范执法。其次，紧紧依靠党委政法委的协调，加强与其他部门的配合，大力纠正人民法院和公安机关的超期羁押问题。同时对建立预防和纠正超期羁押的长效机制问题进行探讨，目前检察院正在制定《刑事诉讼法时限监督办法》，力求从根本上解决超期羁押问题。”河南省人民检察院监所检察处李处长这样总结已取得的成绩。

　　自2003年5月，最高检下发关于开展超期羁押专项清理工作的通知，河南省就成立了以省检姜建初副检察长为组长，反贪、渎侦、侦监、监所检察、纪检监察等部门主要负责人为成员的超期羁押专项清理工作小组，在全省范围内展开了轰轰烈烈的清超工作。

　　郑州市检察院监所检察处的张捍卫处长向《法律与生活》半月刊记者介绍，为了加大清理纠正超期羁押的力度，检察院与有关部门联合开发了监所检察管理系统软件，对超期羁押案件实行自动报警。这样就可以对在押人员的情况一目了然，达到能及时发现和掌握郑州市超期羁押的整体情况。

　　郑州市就实行了“三线联动制”，即检察机关的侦查监督和公诉部门每月定期向监所检察部门报送有关材料，监所检察部门对刑事诉讼活动特别是办案期限实行跟踪监督。这样，监所检察处就可以针对所掌握的超期羁押情况，向办案单位实施提前预警、到期催办超期纠正、近期通报和责任追究。

　　“实行这些措施以前，郑州超期羁押人数几乎占全省的1/3，现在公安局、检察院的超期羁押情况全部得到解决，少量的主要在于法院，但那些案件主要是涉黑案件，人数多，案情重大。”张处长如是说。

　　提起安阳市检察院在解决超期羁押问题上实施的“遣送制”，安阳市检察院李中海副检察长一再声称：“这是一个没有办法的办法。”而具体执行这个办法的安阳市公安局监所管理支队刘子廷支队长显得满腹委屈与无奈，但却压抑不住“没有办法的办法”所取得的意想不到效果的喜悦。

　　按照有关规定，驻所检察室和看守所，根据在押人员在押期即将届满，办案单位既没有改变强制措施，也没有放人的情况，向办案单位进行电话告知羁押情况，随后有书面送达《羁押期限届满通知书》。

　　但所有的程序该走的都走到了，办案单位依然不理不睬，眼看着“看守所成了超期羁押人员的仓库”，驻所检察室和看守所着急了，怎么办呢？

　　“遣送制”就这样出炉了。驻所检察室和看守所立即专人专车将已经超期的在押人员直接送到办案单位办案负责人手中，这一举动给办案单位极大震动。

　　随后，这一举措得到了公安局、政法委等部门领导的支持，并有文件出台：办案单位不得对遣送人员拒绝接收。安阳市自2000年至今先后有选择性遣送了6个在押人员，换来了超期羁押为零的效果。 “我们把犯罪嫌疑人押到办案机关，办案机关签字接收，看守所不再承担关押已经超期的犯罪嫌疑人的任务，让办案机关自己来解决，该放人的放人，该变更强制措施就变更，从而保障了犯罪嫌疑人的合法权益。”至今，负责实施“遣送制”的办案人员对当时的情景记忆犹新。

　　鹤壁市人民检察院监所监察处，结合纠正超期羁押案件实际，也建立了一套解决超期羁押的办法——督察表卡制度，即要求在押人员按照监号每人每月填报一次在押人员诉讼情况表和诉讼时限监督卡，驻所监察人员及时掌握对在押人员所采取的强制措施情况和诉讼环节，一改专项检查为“日常检查”，根据涉案人员的羁押状况，及时督促办案部门抓紧办案严防超期，实现了鹤壁市连续两年无超期羁押。

　　对民警追究法律责任

　　灵宝市检察院在解决超期羁押上打破传统做法，以非法拘禁罪对办案人员提起公诉，毫无疑问是一次首吃螃蟹的行为。

　　河南灵宝市地处晋、豫、陕三省交界处，由于流动人口多，成分杂，形形色色的犯罪也较为严重，给当地的社会治安带来了严重危害，也对司法机关的办案能力和办案效率提出了严峻挑战。

　　两年来，灵宝市检察院就超期羁押问题，向办案单位和部门发出的《纠正违法通知书》和《检察建议》达60份。然而，有的办案单位和部门收到《纠正违法通知书》和《检察建议》后，却在改变案件所处环节上做“文章”：从表面上看，某个案件的超期羁押问题暂时解决了，但下一个月统计超期羁押时，就会发现这个案件又“沉渣泛起”。特别是一些超期时间较长的案件，往往退回补充侦查，没有查清甚至根本没有补充侦查又返送检察院，检察院再退，侦查机关又报，在“一退一报一退”的旋涡中打转转；一部分案件甚至需要保送到上级检、法机关。对于部分基层无直接监督权的案件，灵宝检察院感到“无能为力”。对于检察机关发出的《纠正违法通知书》视若无睹，超期羁押形成了恶性循环。截至年初，灵宝市超期羁押案件66件154人，占三门峡市在押人犯1/3还多。

　　鉴于这种局面，灵宝市和三门峡市检察院开始研究解决超期羁押的有效途径。结果一致认为，治理超期羁押效果不佳的原因在于对超期羁押的责任追究难以落实，对办案单位的建议与通知显得苍白无力，应该以法律手段应对超期羁押。

　　经过深入调研，监所工作人员在监督纠正建树谋超期羁押一案时，发现阳店派出所所长李建增和办案民警郭建刚，对建树谋的严重超期羁押，严重侵犯了建树谋的合法权益，已经构成非法拘禁。

　　灵宝检察院决定以此为突破口，对其两人立案侦查，“试图借此推动办案机关对其在执法思想、执法观念、执法行为、执法作风等方面存在的重实体轻程序、重打击轻保护和有罪推定等问题，进行反思和检讨，从根本上促进超期羁押问题的解决”。

　　在立案之前，灵宝检察院以建树谋一案部分事实不清，两次退回公安机关补充侦查，随后又以事实不清作出不捕决定。但犯罪嫌疑人依然被继续关押，并被公安机关呈报劳动教养。

　　2002年12月26日，三门峡劳动教养部门以犯罪嫌疑人不属于劳动教养对象为由不予批准。

　　其间，灵宝市检察院多次提出纠正意见，并于2003年1月 15日就该案向阳店镇派出所正式发出《纠正违法通知书》。但办案单位接到“通知书”后，依然将犯罪嫌疑人关押。

　　灵宝市检察院开始对这起非法拘禁案件，进行法律论证和证据收集，并且确认犯罪嫌疑人依然在关押。

　　2003年3月6日，办案直接责任人郭建刚被立案侦查，3月18日，该案的直接领导人李建增被立案侦查。随后，两人分别被提起公诉，法院对两人做出了“非法拘禁罪”的有罪判决。

　　记者在采访中了解到，两名警察因超期羁押被治罪，在灵宝市公安机关引起了强烈震动。灵宝市公安局立即召开各办案单位负责人会议，以此案为反面典型对公安干警进行教育，专门就依法办案、解决超期羁押等问题进行部署。

　　之后，灵宝市检察院立即纠正了超期羁押案件90件220人，同时抓住机遇探讨治理超期羁押的长效机制，三门峡和灵宝市检察院及时研究制定了预防和治理超期羁押的”三书一报“制度，即检查建议书、纠正违法通知书、预警书和超期羁押通报制度。

　　“两起公安民警非法拘禁案的办理，成为推动中国民主法制和司法文明进程中的一个具有标志性的事件”，有专家这样评价。

　　检察院苦衷与尴尬

　　在采访中，记者深深感到，作为监督机关，检察院在解决超期羁押问题上，想出的各种办法可以用绞尽脑汁来形容，五花八门的”奇招“、”高招“，也实现了短时期解决超期羁押的大好局面。

　　在总结解决超期羁押的经验时，河南省人民检察院监所检察处的李处长感触很深。“检察机关作为法律监督机关在对超期羁押进行监督过程中，一旦办案机关和办案人员不予改正，检察机关又缺乏必要的制约机制和处理手段，采取法律手段是最终解决超期羁押难题的有效途径。”

　　灵宝市检察院在“非法拘禁案”后总结到，检察院面临的是敢不敢用非法拘禁来立案。一方面，超期羁押是个老大难，带有一定的普遍性；另一方面又有复杂的成因，责任不好划分，弄不好就会影响到公、检两家的关系，造成以后工作的被动。

　　正是基于这些原因，虽然河南省采取了一系列卓有成效的方法并取得了显著成效，但是，因为监督权的“无力”和法律手段谨慎，超期羁押是否还会反弹，似乎是一个难以回答的问题。

　　一位驻所检察人员，曾用“孤军奋战”来形容检察院在清理超期羁押问题上的艰难。

　　“协调手段”，成了检察院在解决超期羁押问题最有效甚至是最后的手段后，几乎每一起超期羁押案件的解决都离不开党委、政法委以及公、检、法各个部门的相互协调。应找到一个有效的长期措施，从立法上解决超期羁押的法律属性和处罚措施，依旧是监所检察人员的共同呼声。

　　三门峡市有一个“强奸杀人案”就是一个有力的证明。由于种种原因，一个犯罪嫌疑人被超期关押长达13年。先后参与协调的有最高检、省检、市检，连续三届政法委书记也都为此案奔波，结果徒劳无果，案件依然停留在公安阶段。直到前不久，在各方面协调下，案件才进入诉讼程序。

　　怕承担责任，也是解决超期羁押的难题所在。正如《超期羁押，有罪无罪关十年》一文所言，想放人怕错案追究和当事人上访闹事；不放人，又拿不出有力的证据，而关着成了惟一的办法。

　　为此，看守所某负责人谈了他自己的看法：要从根本上解决超期羁押，就要赋予看守所具有对超期关押人员的放人权。

　　不管这个观点是不是成熟，它都反映了执法人员渴望一个解决超期羁押的长效机制的愿望。”如何做到法律效果和社会效果的有机统一，是解决超期羁押问题的关键所在。“长期在基层琢磨超期羁押的一位执法者如此感慨。

　　（本文感谢河南省人民检察院领导的支持，尤其是省监所检察处刘保敬处长）