暂住证变居住证的意义

暂住证的今生前世

　　自1984年，深圳成为第一个吃螃蟹的城市以来，中国多数大中型城市陆续实行该暂住证制度，直到今天，一直是大多数城市对非本地户籍人口实施管理的主要办法。当年深圳首创暂住证制度主要出于治安压力和配置资源的决策参考两方面原因。改革开放伊始，近千万外来人口给城市发展带来了人口红利，另一方面，也给城市的治安带来了巨大的压力。来自深圳市公安机关的统计数据显示，当年深圳市的刑事案件有九成由外来人口所犯。专家解释称，政府对外来人口的基数控制不力，管理水平低是治安不力的主因。“除了治安的考虑，政府在公共服务的投入和配置方面也会有明确的参考数据”，推居办负责人称。推行暂住证也是有利于政府“照顾的是真正对城市发展作出贡献的人”。

　　暂住证经历过3种版本，最早的暂住证是多页手写的证件形式，比较容易被伪造；后来采用IC卡形式的暂住证，可以机读，内含较多个人信息，但由于成本高，制作周期长，给外来务工人员带来不便，同时在过程中，许多功能由于实际情况限制，很少发挥作用。2003年，《行政许可法》颁布后，暂住证制度的强制性失去了法律依托甚至发生抵触，暂住证成为社会学及法律学专家联合“声讨”的对象，当年少数城市开始取消暂住证制度。

　　但是，暂住证制度从一开始就存在一些根本性缺陷，其储藏的信息只是静态信息，无法实现对人口的动态管理。2003年收容遣送制度废止后，暂住证制度的强制性失去了法律依托，办证率直线下降。2003年7月22日，沈阳市取消对外来人口办理暂住证，改为免费申报暂住登记制度。2005年，部分取消“暂住证”的城市因外来人口犯罪率反弹而恢复该制度。2008年，在深圳实施了25年之久的暂住证制度退出历史舞台，取而代之的是全面推行的居住证制度。

“暂住证”只是人口管理 “居住证”附加福利

　　2002年，居住证政策在上海率先实行。同样是针对外来人口的非户籍人士，居住证和暂住证虽有一字之差，但作用大不相同。不同于只有人口登记管理功能的暂住证，居住证在功能性上强很多，后者附加更多的福利政策：它可以让流动人口在劳动就业、医疗保险、子女教育、租赁房屋、购车购房等方面享有必要的待遇。

　　对于学者来说，居住证取代暂住证的意义重大。中国社科院人口与劳动经济研究所副所长张车伟认为，之前城乡二元的中国户籍制度，是将外来人口排除在城市之外的，外来人口很难享受城市户籍附加的福利。居住证做为中国户籍改革的一个过渡，可以让那些已经进入到城市的外来人口能享受到一定范围的公共服务。

不与权益挂钩的居住证无意义

　　“ 暂改居”政策在多大程度上推动户籍改革发展，在于居住证是否与权益挂钩。如果居住证制度改革，不包含流动人口享有的福利待遇，那么，居住证与暂住证没什么区别。

　　居住证附加的公共服务含金量，已有统一政策规定。2014年7月，国务院印发《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》指出，居住证持有人享有与当地户籍人口同等的劳动就业、基本公共教育、基本医疗卫生服务、计划生育服务、公共文化服务、证照办理服务等权利。这6项权利，虽然比起当地户籍人口享受的公共服务有一定差距，但至少意味着居住证不会沦为无任何附加福利的暂住证。

　　多位学者认为，居住证能否推动户籍改革，关键在于各地的执行。中国社科院人口与劳动经济研究所所长张车伟认为：“在现实条件中，流动人口在多个城市已占总总人口数三分之一，他们福利待遇在政策推动之外，需要大笔的资金，这笔钱是否得到充足的保障，当地政府或中央财政能否出得起，决定居住证制度的成功与否。”否则，很容易陷入“口惠而实不至”的局面。此外，像居住证管理的一些技术问题，如需一年注册一次，也增加注册难度。

　　居住证作为户籍改革的一个阶梯，需要循序渐进。中国人民公安大学教授王太元认为，并不是说一拿到居住证就可和城里人享受同样的社会福利，需要分步骤享有。比如拿到居住证之后，能享受和当地户籍人口相同的服务有劳动就业、基本公共教育、基本医疗卫生服务、公共文化服务等，这是“基本公共服务”，属于公民生存权的一部分。而像住房保障、养老服务、中考高考等，就得逐步实现，这些须由各城市根据情况而定，但要有一个时限。