近年来，我国高等教育办学体制出现了一种新的办学形式，产生了一种新型的高校，名曰国有民办二级学院（也有学者称之为国有民营、公有民办二级学院。为讨论方便本文统称为国有民办二级学院）。对国有民办二级学院的解释，目前存在多种多样的说法，有人认为“是指在原有的公立高校里，引入民营办学机制，实行国有民营的运作方式，显著特点是具有独立法人、独立校园和独立财务”[1]；也有人认为是指“高等学校把某一相对独立的校园作为国有民办二级学院的创办基地，利用现有的教学资源特别是师资和信誉，或独立或利用部份社会投资设立国有民办二级学院。具有独立法人、独立办学、独立财务、独立校园等特征”[2]；还有“是指普通高校创办的或附属于普通高校的、具有制度创新（包括学院的办学体制、管理体制、筹资体制等）和新的运行机制的二级学院”[3]，等等说法，各不相同。

　　尽管在概念、理解、叫法上不甚统一，但是其办学体制的实质却都是：利用原国有高校（母体）多年办学中积淀的无形有形资产（如声誉、师资、校园、设备、图书资料、管理人员等），采用国家对民办高校的优惠政策，采取民办高校的办学运作机制，独立于母体高校的自主办学形式。因而有人认为，这种办学体制有避国有、民办两种办学形式的不足而又兼取二者之长的互补优势，是一种全新的办学形式。对此赞誉，笔者却不敢苟同。笔者认为这种国有民办二级学院的办学体制，无论是从办学的形式上还是从实质上，都有值得质疑的地方。[注：本文讨论的是办学体制、所有制问题，故不含将国有大学里的某一院（系）通过一定方式由社会组织或公民个人去办，而国有性质不变、不是独立法人的国有民办二级学院]。

　　一、“国有民办二级学院”体制不顺，概念不清，难以成立

　　目前，我国的高等教育办学体制，符合国家规范的可分两大类：一类为国有高校；另一类为民办高校。前者的举办者是国家，是国家作为单一投资主体，利用国有资产依法设立的，显而易见，国有高校投资主体中不包含任何其他非国有成份[4]。后者“系指除国家机关和国有企事业组织以外的各种社会组织以及公民个人，自筹资金，依照本规定设立的实施高等学历教育的教育机构”[5]。据此，我们知道，民办高校的投资主体中排除了“国家机关和国有企事业组织”，是“各种社会组织以及公民个人”“自筹资金”举办的，也就是说民办高校中是不包含国有成份的[6]。

　　由此可见，在我国的高等教育办学体制中，所指“国有”与“民办”，是各有其特定含义的。国有与民办不能混淆，两者在举办高校的投资主体上彼此排斥，在概念上互不相容，不可转换。把彼此对立不相容的“国有”与“民办”组合在一起，你中有我，我中有你，笼而统之叫作“国有民办”，概念上必然含混不清，模棱两可又两不可。可见，国有民办二级学院中所谓“国有民办”概念是经不起推敲，是不准确的。

　　既然国有民办二级学院中的“二级学院”是相对于母体高校（即一级学院）而言的，诚如文首引文所说，国有民办二级学院是一种独立于母体高校的独立办学机构，与其母体高校一样是独立法人了，那么，所谓一级学院与二级学院的界线理应就此消失。如果此时还把独立法人独立办学的机构称作（或理解为）二级学院，显然带有贬抑意味，人为限定等级层次，带有使之屈身于国有高校的嫌疑，如此刻意划分一级学院二级学院是欠妥当的。

　　因此，办学体制里引入所谓的国有民办二级学院，首先在概念上是含混不清的，在逻辑上是讲不通而难以成立的。其次由此揭示的深层次问题则是体制不顺。“国有民办二级学院”，说它国有吧，却拖带民办尾巴；说它民办吧，却又挂牌国有，戴上一顶“国有”红帽子。笔者认为，国有民办二级学院，在学校性质上应该明确，体制上应该理顺：是国有的就是国有，就不叫民办；同样，是民办的，就不是国有。另外，办学体制上，对于独立法人，地位是平等的，无所谓一、二级学院之分，本不属“母体”高校中的二级学院，理应独立办学，不应该依附“母体”。如此这般，办学才能名正——言顺——事成。 既有利于国有高校的正常发展，也有利于民办高校的独立办学、健康成长。

　　二、国有民办二级学院的产权及其界定不明晰

　　如上所述，国有民办二级学院是你中有我、我中有你，目前是一种含糊不清的办学形式。当办学规模进一步扩大、资产积累到一定程度后，必然会在举办者、管理者、办学者之间引起财产所有权以及与财产所有权有关的经营权、使用权等财产权益纷争。因此，在办学初始阶段就很有必要对其产权进行界定。“产权界定，系指国家依法划分财产所有权和经营权等产权归属，明确各类产权主体行使权利的财产范围及管理权限的一种法律行为”[7]。正确界定国有民办二级学院的产权性质和归属，除了避免日后权益纠纷外，还是决定由谁管理和怎样管理学校的先决条件，也是决定国有民办二级学院向哪种方向发展的关键。之所以这么说，是因为我国对国有和民办学校采取了不同的管理政策，民办高校在倾斜政策的扶持下，经济效益颇为可观。那么，对国有民办二级学院是采用国有高校管理模式运作呢？还是采用民办高校管理模式运作？这要依据产权性质而定。产权界定的原则是“谁投资、谁拥有产权”[8]。根据这条原则，从国有民办二级学院实际的投资情况分析，其产权性质和归属有以下三种情况：

　　1、单一国有型。如果国有民办二级学院是其“母体”——国有普通高校独资（包括投入有形、无形资产）设置的，或者与国有（不含非国有）企、事业单位联合投资设置的，无论这一种或几种投资主体的投资来源情况怎样，均应视为是国有资产投资，国家是这种投资的唯一主体。这是因为，所谓国有资产“系指国家依法取得和认定的，或者国家以各种形式对企业投资和投资收益、国家向行政事业单位拨款等形成的资产”[9]。无疑，国家拨给国有普通高校或其在办学中形成的资产（包括有形无形资产），国有企事业单位经营运作后产生的资产，都归属于国有资产。

　　也有人认为，在这些国有企事业单位中，除了国有资产外还存在非国有的所谓“自有资产”，用来投资举办国有民办二级学院的是这部分“自有资产”。这种说法在法律、政策上是不能成立的。因为“中华人民共和国是国有资产所有权的唯一主体，国务院代表国家行使国有资产的所有权，国家对国有资产实行分级分工管理，国有资产分级分工管理主体的区分和变动不是国有资产所有权的分割和转移”[10]，所以，国有普通高校、国有企事业单位投资举办国有民办二级学院，无论用来投资举办国有民办二级学院的资产经历了多少层次的分级分工管理，都不会改变国家是唯一产权所有者的身份。这种情况下举办的国有民办二级学院，其产权性质为国有，与民办没有关系。

　　2、完全民办型。如果国有民办二级学院的“母体”没有投入或者其投入按合同协议由举办者（社会组织或公民个人）出价作了资产等价置换，同时也没有其它国有企、事业单位投资。这种情况下，国有民办二级学院完全符合民办高校的定义，是完全的民办高校，不含国有成份，不具有国有高校性质，其产权归属投资举办者，与国有无关。

　　3、混合型。如果国有民办二级学院是其“母体”或其它国有企、事业单位和其它非国有资产拥有者（社会组织或公民个人），采取类似于企业股份制形式分别投资合作设立的，则产权性质是混合的。在这种情况下，国有与非国有各投资方的产权和承担的风险，可以按投入资产的比例多少分享，也不存在国有与民办之区分。

　　需要特别指出的是，这种混合办学形式，到目前为止，既无法律、法规方面的规定，也无政策方面的依据。能不能如此办学或者说这样办学的合法性何在，仍然是个疑问。毕竟办学校不同于办企业。

　　所以，从产权性质和归属上来看，笔者认为国有民办二级学院的产权要么是国有的，要么是民办（非国有）的，在国有与民办之间并不存在一条两者兼而有之的中间形式。当前为了解决好国有民办二级学院发展上的种种困境，其产权应该明晰：①国有高校与国有企事业单位之间联办（或独办）的，产权理所当然归国有，按国有高校模式管理；②国有与非国有混合投资的国有民办二级学院，如果其国有成份已经通过一定形式（如出售等）完全转让成非国有的了，此种情况下其产权性质就不是国有，应为民办，其产权归属出资者所有，由出资者按照国家规定管理学校，享受政策规定范围内的举办民办高校相应的优惠待遇；③国有高校、国有企事业单位与非国有企事业单位或社会组织或公民个人合资举办的，这种混合办学体制，目前没有合法的政策依据，其产权在国有资产没有让渡前，仍然属于国有。至于非国有资产的投入部份可以转为国有高校的借贷，应按合同分期偿还债权者，此种情况下国有民办二级学院仍然属于国有高校，不应该按民办高校模式管理。

　　三、国有民办二级学院的混合法人身份不合有关规定

　　我国高等教育法第三十条规定：“高等学校自批准设立之日起取得法人资格”“依法享有民事权利，承担民事责任”[11]。国有民办二级学院作为高校形式的一种，理应取得法人资格并按有关法人登记管理条例进行法人登记。我国现行的法规把法人分为企业法人、事业单位、社会团体和民办非企业单位等几种类型。学校的公益性、非营利性等服务社会职能，决定了其不可以登记为企业法人和社会团体法人，仅可以在事业单位和民办非企业单位两种法人中选取一种进行登记。决定学校法人是事业单位还是民办非企业单位的唯一判定依据是：学校是利用国有资产举办的还是利用非国有资产举办的。国务院发布的《事业单位登记管理暂行条例》规定：“事业单位，是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织”[12]，根据此条例对事业单位所下的定义，对于实际上是利用国有资产举办的国有民办二级学院应该确定为事业单位法人。

　　不过，时下也有学者把利用非国有资产举办的民办高校也说成是事业法人。笔者认为这是没有分清事业单位法人与民办非企业单位法人两者之间的本质区别，混淆了两种根本属性上不同的概念。没有利用国有资产举办的民办高校不是事业单位法人，规范的归类应为“民办非企业单位”。这是依据“民办非企业单位，是指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织”[13]而划分的。 民办高校之所以被称之为民办就在于其是利用非国有资产举办的，可见其种属归类不符合事业单位定义而符合民办非企业单位定义，因而是民办非企业单位。同样对于实际上是利用非国有资产举办的国有民办二级学院，也应该定为民办非企业单位而不应定为事业单位。

　　以上分析，我们可以看出，国有民办二级学院合法的法人身份，要么是事业单位要么是民办非企业单位，二者必居其一。确认其法人身份归类的关键在于，举办国有民办二级学院的资产来源，而不是徒有其表的名称称谓。介于事业单位与民办非企业单位两种法人形式之间的混合形式法人，在我国法律上是不存在的（注：企业存在混合法人如股份制企业）。国有民办二级学院如果没有取得法人资格，就不能独立承担民事责任，不能依法享有民事权利，就不能作为一种新型的高校形式存在，当然也就谈不上是一种新的办学体制。如果不理清这种关系，确定其地位，有可能为日后经济、权益等方面的纠纷，埋下种子。

　　四、国有民办二级学院办学形式政策依据不明

　　《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》中明确指出：“进一步解放思想、转变观念，积极鼓励和支持社会力量以各种形式办学，满足人民群众日益增长的教育需求，形成以政府办学为主体、公办学校和民办学校共同发展的格局”，“凡符合国家有关法律法规的办学形式，均可大胆试验。在发展民办教育方面迈出更大的步伐”[14]。我国的教育资源特别是高等教育资源属于稀缺资源，对于稀缺的资源人们理所当然会想方设法进一步去开发和充分利用。尤其是现在我国政府提出高等教育要在2010年迈入大众化（指适龄青年接受高等教育的比率达15%--50%）教育的起步阶段（15%），这就迫切需要有更多的高校在实现高等教育大众化进程中发挥积极作用。

　　为此，一方面要激发现有国有高校的办学活力，挖掘办学潜力，扩大招生能力；另一方面要动员社会各界力量和公民个人投资举办民办高校，扩大高校数量，双管齐下大力发展高等教育事业。近二十年来，国家从政策上积极鼓励和支持社会力量或公民个人投资举办民办高校，民办高校得到了发展壮大。事实上，投资民办高校成就巨大之士大有人在，如全国十大杰出青年于果1993年投资300万元创办江西蓝天职业技术学校，现该校资产评估已达3亿元[15]。高等教育需求旺盛，民办高校能在办学中产生巨额的经济积累，已是不争的事实。究其原因是多方面的，其中最主要的是得益于国家在收费政策上向其倾斜，对其优待照顾，允许其按教育成本价（收费标准远远高于国有高校）向学生收取学费、建校费（赞助费）等，结果使投资举办民办教育者的投资风险极小、回报稳定、积累巨大。当然这是现行国家政策允许的，倒也无可厚非。

　　问题是，在国家政策不明时，国有高校挖掘潜力，划出一片校园、分出一部份教师、管理人员、拿出一些吸引生源的热门专业去办（或合办）在体制（所有制）上含混不清、被称之为国有民办二级学院的，并参照民办高校的高收费标准收费，办学向经济效益看齐。这种做法是不是在“凡符合国家有关法律法规的办学形式”之中，属不属于“均可大胆试验”之列？这种做法与国家赋予国有高校的办学目的宗旨是否不相违背？国有高校中一部份国有资产（包括办学声誉等无形资产）本是用来国有国办的，却经过国有民办二级学院这种办学形式一转变用来民办了，要学生多支出几倍的上学费用，国有高校如此管理使用国有资产符合不符合国家有关政策规定？

　　由是，笔者认为在找不到合法的政策依据情况下，在法律政策明确规定允许国有高校把国家办学资源转用于非国有办学之前，国有民办二级学院办学体制是不宜提倡的。虽说改革开放中，国人喜欢先试验后规范的做法，但各行各业大胆改革试验都是以符合国家政策法规法律为前提的。教育体制的改革创新自然也不应该例外。

　　五、国有民办二级学院办学体制不合国情

　　“国有民办二级学院”办学体制，应不应该在全国推行，这需要分析它是否适合我国当前的国情。如若适合了当前的国情，顺应了改革发展的历史要求，那自然应该提倡推广；反之，则不应推广。笔者认为，国有民办二级学院办学体制不合国情，不宜发展下去。

　　1、我国人口大部份分布在农村,大多数人的收入偏低，老百姓可用于教育消费的支出有限。面对这种国情,政府应该坚持国有办学为主，非政府办学为补充的办学方针，以充分保证全民接受教育的权利。为此，国有高校应是我国公民接受高等教育所依赖和不可动摇的根基。这是由我国现有的国情决定的，也是由我们的教育方针和教育目标决定的。我们应该清醒地看到这样一个事实：即使在教育发达的美国，其“高等学校在校学生数的近75%左右在公立高等学校就读”[16]，公立学校教育仍然非常发达。与之相比，我国教育落后,国有高校教育资源本来就不充足,在这种境况下，国有高校还要分流办学资源去举办国有民办二级学院，变国有办学为高收费的非国有办学,如若高等教育都按照这种“创新”思路普遍发展下去, 将会造成国有教育资源的逐渐萎缩，从而导致为全民提供低费用接受高等教育的机会减少，不利于我国从教育大国向教育强国的转变。因而，从维护国家根本利益看，这种教育体制不符合中国国情。

　　2、现今我国高校办学体制中业已存在的国有民办二级学院办学形式，大幅度提高了学生和学生家庭对高等教育成本的负担比例，不言而喻办学者在办学中尝到了甜头，因之国有民办二级学院数量在扩大、在漫延。如江苏省目前已发展到26所。如果国有高校都把举办国有民办二级学院当作提高办学经济效率的捷径，纷纷仿而效之，把时髦的热门专业挑出来民办，“优质优价”，服务对象由原先面向全体公民转为面向先富起来的那部份人，显然这种做法对经济支付能力有限的弱势群体来说，其接受高等教育的权利受到限制或者剥夺，这是不公平的。也是有悖于“高等教育应当根据其能力，完全平等地向所有人开放”的原则的，不利于保证高等教育质量、维护高等教育的公正。

　　3、与发达国家相比，我国公共教育投资水平一直偏低，改革开放前的国有高校单一办学体制模式，没有竞争对手，办学缺少活力，这种体制下，低投资水平的办学效率就更低了。改革开放后，允许和鼓励发展民办教育，变国家一元办学为国家、民办多元办学。办学中引入了竞争机制，推动了国有高校的改革，国有高校办学效率不断提高，初步形成国有与民办两种不同性质、不同办学体制之间相互激励,互相促进，有利于整个国家教育发展的局面。而新型的“国有民办二级学院”的办学体制，在某种程度上会导致相互竞争促进的国有、民办并存的两种办学体制趋同化,最后融合为一体。如果办学体制沿着这条道路走下去,国有也好民办也好都统统向“国有民办”靠拢，最终将是国有民办一种办学形式独霸天下,缺乏竞争，失去活力。从长远看这不是一种制度创新而是一种倒退，因此对国有民办二级学院办学体制潜在的负面作用不可低估。

　　由此可见，貌似有中国特色的国有民办二级学院办学体制，却并不符合中国教育国情；虽然其办学经济收益高，发展快，波及迅速，却是以削弱国有高校教育资源，牺牲高等教育质量和高等教育的公正性为代价的；名为新型办学体制，所谓兼收并蓄国有与民办两者优势，实则失去自身办学个性，办学体制走向趋同归一，迷失竞争对手，最终会失去办学活力，后果不堪设想。

　　综上所述，国有民办二级学院办学体制，在体制上含混不清；理当独立办学却又屈从于其母体高校；产权归属可左可右；法人身份难以明确；从现行国家有关政策法规中找不到可以产生这种体制的依据；虽办学收益高，仿效者众，却以牺牲教育公平、背离国家教育宗旨为代价；短期看似有“优点”，长期下去则后果严重。正因为国有民办二级学院存在这些先天不足和明显硬伤，笔者认为无论从理论上还是从实践上，都不宜肯定它是一种新的办学模式。在计划经济向市场经济转型过渡的现阶段，我国教育体制尤其是高等教育体制，同样面临转型并找到与之相适应的模式问题。认真研究国有民办二级学院办学体制存在的问题，既关系我国高等教育如何适合我国国情健康发展，也关系如何使广大受教育者的权益得到切身保护。更重要的是，使我们以清醒的头脑和办学思路反思其现状，关注其发展，努力从包括法律地位、办学体制、办学形式等方面提出建设性意见，以促进我国高等教育事业在新的世纪获得更加全面和健康的发展。徐州师范大学 南京大学高教所访问学者 张国华