应对人民监督员制度进行立法

　　“我们希望通过人大立法，使人民监督员制度法制化，使这项外部监督制度与检察机关完全脱离，使这项制度具有更高的公信力。”

　　日前召开的南京市政协十一届五次会议上，市政协委员、南京市人民检察院院长助理汪莉提交了一份提案——《加快推进我市人民监督员制度的法制化进程》。

　　据了解，南京自2004年6月开始全面开展人民监督员制度试点工作，两年多来取得了非常好的成效。据统计，2004年6月至去年10月该市检察机关查办职务犯罪案件同比不起诉率下降14．8％。同时办案人员的执法作风也有了较大的转变，有效地防止和减少了检察机关办案中违法违纪现象的发生，2005年该市检察人员违法违纪举报同比下降25％。

　　“检察机关是国家的法律监督机关，同时又承担着对职务犯罪的查办工作。在查办职务犯罪的过程中，检察机关既承担着侦查工作，又承担着起诉工作，缺乏相互制约。”汪莉委员说，人民监督员制度是最高人民检察院根据党的十六大关于推进司法体制改革的精神，作出的一项重大检察改革举措。实行人民监督员制度，是在保证检察机关依法独立行使检察权，不改变法定的刑事诉讼程序的前提下，增设一个倾听人民群众意见的工作环节和渠道，是在司法领域实现人民直接参与管理国家事务的具体体现。

　　目前，人民监督员主要从人大代表、政协委员、国有企事业单位，机关、人民群众代表，法学专家等外部机制中产生，但是选任过程中检察院也直接参与。让被监督者参与选任监督者，选任过程本身就存在一定的问题；人民监督员产生后，后期的培训、管理、组织等也是由检察院设立的人民监督员办公室进行运作。这种内部机构选任、管理外部监督机制的运行方式，使老百姓对人民监督员制度的公平公正性产生一定的顾虑。

　　对人民监督员制度进行立法，一方面可以保证检察机关正确行使权力，有效防止权力滥用；另一方面可以规范监督行为，健全监督程序，保证这项制度的权威性和严肃性。与人民监督员制度相似的有人民陪审员制度，于2005年5月1日起施行的《关于完善人民陪审员制度的决定》，从人民陪审员的职责定位、产生、参与审判案件的范围、任职条件、参与陪审具体案件的确定形式、日常管理、履行职责的经费保障七个方面完善了人民陪审员制度。这是我国历史上第一部关于人民陪审员制度的单行法律，既是依法治国建设社会主义法治国家的必然要求，也是司法体制改革的一个新起点。

　　对人民监督员制度进行立法，使其成为继人民陪审员制度之后人民群众参与司法活动的又一重要制度，可以进一步丰富和发展人民监督员制度的内涵，推进诉讼的科学化，民主化，促进检察工作深入、健康发展。汪莉委员希望借鉴人民陪审员制度的做法，通过人大立法，将这项制度真正变成外部监督，由人大选任人民监督员，由人大对人民监督员进行后期管理，从而使人民监督员与检察机关完全脱离，使人民监督员的公平公正更具有公信力，使这项制度更加完善。“提请全国人大对人民监督员制度立法还需要一个过程，南京作为副省级省会城市，拥有地方立法权。我们希望通过地方立法推动省立法，再通过多省的立法推动人民监督员法制化在全国的进程。”

　　据了解，自2003年10月以来，人民监督员制度试点工作在全国检察机关逐步展开，先后已有多个省市人大开展地方立法调研四川、云南、甘肃、湖南、安徽五省人大常委会以决议的形式对人民监督员制度加以了确认。

　　本报记者 曹 倩