国外社会保障模式改革的经验与启示

　　国外社会保障模式改革的经验与启示

　　编者按：2007年中央经济工作会议明确指出，要加快社会保障体系建设。完善的社会保障体系是和谐社会的坚实基础。加快社会保障体系建设涉及扩大社会保险覆盖面、加强对社会保险资金的监督管理等诸多问题。

在这些方面，国外社会保障模式改革的经验和教训对我们有重要借鉴意义。为深入了解这方面的情况，我们采访了中国社会科学院拉丁美洲研究所党委书记郑秉文教授，下面是他同本刊记者的谈话。

　　记者：在2006年11月23日国务院常务会议听取社会保险基金审查情况的汇报时，温总理指出，社会保险基金是“高压线”，任何人都不得侵占挪用，这充分体现了党和国家对社保资金安全性的高度重视，同时，也显示出社保基金的高政治敏感度与高风险系数。为什么近来社保基金经常出事?国外在这方面有什么经验教训，对我国有什么启发?

　　郑秉文：我非常愿意淡谈这些问题。先从国外的一些基本制度谈起。这就要涉及社保制度的模式选择问题。

　　记 者：发达国家的社保模式有几种?它们都有什么特点?尤其是从社保资金的运作模式角度来看，如何划分社保模式?

　　郑秉文：社保制度的模式划分是个比较复杂的问题，学界的看法不太一致，有的学者将之分成三种、四种，也有的学者分成两种，划分的角度也不一样。如果按照您刚才说的仅从资金运作的角度看，我们可以将之分成四种，那就是欧洲大陆模式、美国模式、拉美模式和新加坡模式等。

　　记 者：您能否从资金的征集与支出、运用与运行、监管与投资、待遇与给付等方面稍微详述一下每个模式的基本特点?

　　郑秉文：好的，我先谈谈这方面的情况，并尽量用简单的语言来描述，因为这涉及比较专业的一些内容。

　　先来看欧洲大陆模式。由于历史的原因，欧洲大陆国家战前行业保险的痕迹比较完整地保留了下来，那就是基本以行业为单位进行统筹，资金封闭运行，实行现收现付制，资金征缴渠道在大部分国家是由全国统一的机构进行，但资金的管理与支付完全由行业成立的委员会负责，行政费用列入成本，其法律地位是私人法团性质的NPO(非营利组织)或NGP (非政府机构)，但它们代表的是具有公共性质职能的特殊法人。有些国家是由公共部门来管理和征缴资金。在这方面，这些部门有点像我们国家的事业单位(但在我国这些单位会得到一定的财政拨款，有些是不用注册的)，也有点像我国政府属下的在有关部门进行注册的机构(如各种基金会，但没有财政拨款)。其待遇给付标准在全国没有统一标准，行业和企业之间存在一定的差异性；缴费虽然也是由雇主和雇员双方共同缴纳，但给付标准的计算公式基本是与缴费挂钩的，替代率一般在60—80%之间。在这个模式中，雇主和雇员的供款主要是“费”的性质，而不是“税”。资金余额不大，基本没有投资。

　　再来看美国模式。这种模式主要存在于包括英国和加拿大等在内的六七个英语国家。其特点是在融资上全国实行一个标准，在征缴上全国由一个政府机构统一进行，给付标准也是全国统一的，不管是收入较低的弱势群体还是亿万富翁，缴费按工资比例缴纳(当然设有上限)，退休金给付的标准是经过事先计算和设定好的，基本上与职业生涯的最后工资水平挂钩，替代率一般在40—70%之间，例如，美国是42%。资金的运营完全采用现收现付制，全国采取大收大支的方式，统一归一个全国性机构管理，几乎完全投资于政府债券，而不做任何市场化的运作。在这个模式中，美国最具有典型性。

　　记 者：那么拉美模式和新加坡模式的特点与欧洲和美国模式有什么不同呢?

　　郑秉文：拉美模式是个新生事物，它诞生于1981年皮诺切特军政府治下的智利。目前拉美大约有十几个国家采取这种“智利模式”，这是一种被称为私有化的模式，可以被看作是新自由主义的产物。尽管拉美这十几个国家之间具有一定的差异，但总的来说，其特点是建立个人账户，雇主和雇员的缴费统统划入个人账户，资金实行完全的市场化投资，一般来说，政府指定若干个基金投资管理公司，账户持有人可以从中选择，在投资过程中，账户持有人有权对资产配置进行决策，在股票、企业债券和政府债券甚至国外投资中进行选择。缴费标准全国统一，待遇水平完全看实际投资回报率如何，近十几年来，收益率平均为8— 10%左右，还有超过10%的，非常可观；在这种模式中，国家的责任就是维护资本市场的稳定，提供若干基金管理公司的服务，对投资全过程实施监管，个别国家通过建立保证基金的方式，对给付水平承担很小的有限担保责任。其典型案例是智利(有6个基金管理公司)，香港的强积金也算作此类模式(有19个受托人，321个成分基金)。仅从社保资金的投资回报率和资金的安全性来看，拉美模式基本是成功的。

　　新加坡模式与欧洲大陆模式和美国模式全然不同，而与拉美模式相仿。该模式也引入个人账户，几乎全部缴费都被划入账户，进行市场和产业投资；利率由中央政府拟定，定期宣布，全国一个标准，但不是真实的投资回报率。英国前殖民地的十几个国家采取新加坡模式，它被称为“中央公积金模式”。该模式的投资管理完全由国家集中决策，统一投资。

　　记 者：您介绍了这四种社保模式这么多的特点，您能否对它们作个比较简要的归纳?

　　郑秉文：我们可以这样作个概括，这四种模式在融资方式上实际可以被划分为现收现付制和积累制。欧洲大陆模式和美国模式(下简称欧美模式)属于前者，拉美模式和新加坡模式属于后者。当然，在融资方式上从上世纪90年代中期开始又出现了制度创新，那就是混合模式，即我国的统账结合模式与欧洲的“名义账户制度”，我们下面在谈到中国改革时可以另作论述。

　　记 者：这些社保模式的效果如何?它们存在的问题有什么不一样?我们知道，全世界许多国家都在进行社保制度改革，包括欧洲和美国等发达国家，在这些不同的模式之间，它们的改革目标、困难和动力是什么?解决问题的办法和改革的趋势有什么差异性?

　　郑秉文：这个问题你提得非常好，不同模式确实存在着不同的问题。欧洲大陆模式的主要问题可以归纳如下。第一，由于人口寿命预期不断提高，养老成本的支付水平一直呈现出不断高于收入的趋势，这就是人们常说的收不抵支。这是欧洲大陆模式存在的主要问题，也是推动欧洲改革的主要动因。第二，由于欧洲模式的行业性特征，国内范围的劳动力流动不太容易，转移接续很麻烦，即社保制度的便携性很差，这对欧洲一体化进程来说就更是一个障碍了，这也是欧盟积极推动成员国改革的重要原因之一。第三，社会养老的第一支柱替代率水平较高，而企业年金作为第二支柱不发达，所以，国家的财政负担比美国要高得多。这就是人们常说的欧洲福利国家的弊端之一。简言之，欧洲模式的优点在于其福利水平较高，共济性较强，再分配力度较大；弊端在于国家的包袱沉重，财政压力太大，于是就只好增加税收，加大转移支付力度，人民税赋太重，负担太大，这又反过来导致许多其他问题的产生，如企业竞争力、居民消费能力和劳动激励等问题，社会活力受到影响，从而形成恶性循环。

　　记 者：那么，与欧洲相比，美国的情况是不是要好一些呢?如果是，那其原因何在?其他两种模式的情况如何?

　　郑秉文：虽然与欧洲一样，美国也是实行的现收现付制，但效果却截然不同：美国是当今世界上实行现收现付制最成功的案例，它的当期财务状况非常好，一点困难也没有，根据 2006年5月发布的年度报告，截止到2005年 12月底，其社保资金余额将近1.9万亿美元，即使一美元的缴费收入也没有，也足够其支付四年的。与欧洲不同的是，美国的替代率较低，只有40%，一般来说只有欧洲的一半左右；此外，由于社保资金完全用来购买国债，根本不做任何市场和产业投资，资金非常安全，利率在7%左右，由国家承担全部责任，回报率十分稳定。与欧洲相比，美国还有一个最大的特点，那就是它实行的是一个大一统的制度，而不是像欧洲那样呈碎片化的制度，所有的私人部门和公共部门都必须参加，一个制度，一个税率，一个利率，一个标准，在联邦政府层面大收大支，在全国范围实行统筹，调剂能力非常强，任何公民可在任何地方流动，在任何地方都可领取退休金，具有完全的便携性。另外，美国社保基金的第二支柱即企业年金制度非常发达，覆盖率较高，达50%左右，回报率高，可以弥补基本社保的不足部分，所以，对退休人员来说，其总体退休收入替代率并不比欧洲低。持有企业年金账户的人员2005年人均账户资金高达17万美元。再例如，美国各州的公务员都有企业年金，联邦政府也有，收益率非常好，替代率高达110%，如果再加上基本保险的40%，就高达150%。就是说，退休以后的收入要比在职时还要高，所以，美国公务员的腐败现象比较少，非常敬业，各级政府的效率都比较高，非常勤勉，因为他们非常珍惜自己的工作。最后一个特点是，美国是补救型的制度，即政府的作用是在市场失灵的地方予以“补救”，而不是欧洲的普惠型；美国的社保资源主要是用于救助弱势群体，中产阶级主要靠市场，例如，医疗保险主要是针对 65岁以上的人和穷人，而没有覆盖全民的医疗保障，所以，美国的弱势群体是靠美国的社保制度生活的，他们离不开这个政府，而广大中产阶级也非常拥护这个市场制度。这是欧洲所没有的。

　　记 者：那么美国社保制度的问题是什么?

　　郑秉文：美国的问题主要是长期的财务可持续性问题，据官方测算，到2017年时当期收支盈余将达到平衡点，收支相抵，在这个拐点之后，随之将出现收不抵支，其巨额资产余额可以一直坚持到2040年，那时，美国社保制度的资产余额将是“零”。所以，美国改革的主要目的是未雨绸缪，而不是像欧洲那样急需解决当期的资金缺口。

　　拉美模式和新加坡模式存在的问题主要不是资金问题。它们的回报率都很好，缴费比例比欧洲低得多，个人和企业压力都不大；与欧美相比，它们存在的主要问题是两个：一个是覆盖率低一些，一个是替代率低一些，几乎没有社会共济性。所以，它们的优势是在财务上国家没有任何包袱，劣势是个人的福利水平比较低。它们的共性就是资金的安全性非常好。

　　记 者：您说的这是它们的现状。正如您讲的，全世界所有国家几乎都在进行改革，那么，不同模式的改革重点有什么不同?难点有什么差异?改革的措施有什么区别?

　　郑秉文：由于它们之间存在的问题不同，所以它们采取的改革措施及其取向当然也是不同的。首先，欧洲大陆模式的改革的主要目标是降低成本，增强财务上的可持续性。为此，它们采取的办法大致可以归纳为四种：一是降低待遇水平即替代率水平，二是提高缴费标准，三是提高法定退休年龄以期达到增加制度收入的目的，四是扩大投资渠道，以期提高回报率(主要是日本和韩国等东亚国家)。由于这四种办法大多仅是改变制度的相关参数而已，所以，也被称为“参数改革”，就是小步改革。与“参数改革”不同的是，还有一些国家采取了“彻底改革”的办法，也称为“激进改革”，即对制度的结构进行根本改革，如意大利、瑞典、波兰等将现收现付制改为名义账户制。正如刚才我说的，名义账户制度属于一种混合模式。

　　其次，美国模式养老制度的改革主要是做案头设计工作，试图将纯粹的现收现付制改造成“部分积累制”(引入个人账户)，即采取“彻底改革”的方式，以期应对几十年以后出现的支付危机，方案早在2001年就已出台，但由于民主党的强烈反对和社会舆论的强大压力，本来拟议中的2005年改革最终流产，估计布什任内将无所作为。此外，美国在“非缴费型”福利项目中的改革力度较大，改革取向与欧洲模式相同，主要是提高待遇给付的资格标准，如“1996年福利改革”就主要是针对相关家庭福利项目的。

　　最后，拉美模式和新加坡模式采取的措施主要是强调社会公平问题。由于积累制基本解决了财务可持续性问题，社会再分配问题便提上了议事日程。一些国家纷纷在完全积累制之外再额外加上一个基本养老金，并惠及全体退休阶层，而不管其经济状况如何。这些做法就是世界银行2005年提倡的五支柱理论中“零支柱”的做法，其目的在于提高待遇水平，削减贫困。采取中央公积金的新加坡模式的国家则试图扩大投资渠道，或是增加个人账户的投资因素。或是增设附加功能等。

　　记 者：既然上述四类模式都在改革，以应对正在变化的外部社会经济环境，那么，不同的国家有不同的路径依赖、不同的历史文化、不同的社保制度特性，这些国家的改革效果如何?命运和前景如何?

　　郑秉文：正如您讲的，由于它们所处的社会环境不同，改革的效果也存在着差异性，甚至很大的差异性。首先，改革最困难、阻力最大、效果最差的是欧洲大陆模式，甚至可以说，欧洲模式的改革遇到了前所未有的巨大困难，改革屡屡失败。欧洲模式的主要困难在于其制度的碎片化，例如法国由1500多个计划组成，每个计划都是一个利益主体，不同的主体都有自己特殊的利益，护士是护士的，电信是电信的，公务员是公务员的，待遇水平的差别也很大。于是，对哪个计划进行改革都会遭致激烈的反对。十几年来，欧洲大陆的改革成效最小，步伐最小，代价最大，震动最大，最典型的是法国，哪届政府改革都冒着相当的政治风险，甚至总理为此下台也不鲜见；德国改革的行动比较谨慎，没出大乱子，但步伐很小，举措有限；西班牙、葡萄牙等其他国家的情况大同小异。所以，这些国家只能采取参数式改革，即使这样，也是举步维艰。只有意大利的情况稍有特殊。北欧国家的情况就更特殊一些，改革动作较大，成效比较显著，这里不作详述。

　　其次，采取美国模式的国家遇到的困难较小。由于这些国家的社保制度是大一统的，且由于是补救型的，弱势群体是其主要的受益群体，来自社会的阻力就非常小，并且，本来水平就较低，任何改革都不会引起较大震动。欧洲改革遇到的阻力主要来自社会上的不同群体，表现为街头政治和社会骚乱甚至社会动荡，而美国模式的改革阻力则主要来自政党和派别对改革模式的争论，主要是代议制中不同观点的政治纷争，表现在上院下院的争斗和院外集团的压力上，而不在街头上。只要法案通过，全国一盘棋的效率和效果就会立竿见影。而欧洲则相反，即使通过了立法，也会在街头政治压力下而予以废除。简言之，欧洲改革的斗争大多体现在社会与国家、民众与政府、工会与当局的层面上，带有强烈的工人运动色彩，对立情绪非常明显；而美国模式则更多地是通过程序化的方式，体现在政党派别之争上，是改革的不同观点的对立和争论。

　　相比之下，拉美模式和新加坡模式就显得简单得多，因为自上而下的改革模式再加上大一统的社保制度形成了全国性的联动，改革的制度成本非常小，容易进行。它们面临的主要任务是，在一个比较成熟的制度下，如何反贫困的问题。(来源：《国外理论动态》)