新闻延伸
本报记者 李立
多年前，陕西省镇安县个别乡镇政府，强迫农民贷款从南方购买核桃树苗，结果这些树苗不适应镇安气候，春天发芽，冬季枯死，造成很大经济损失，引发群众长达5年的上访。
辽宁省桓仁满族自治县的老百姓也受过此类苦。以前有句话在当地很流行：“乡政府叫我们干什么赔什么，今后乡里叫干什么我们偏不干。”
但现在两个县的农民都不再这样说了，因为各乡镇政府学会了尊重农民愿意，种什么、养什么、做什么完全随心，政府就是提供法律、政策、信息、技术、资金等方面的服务，做农民致富的好帮手。
辽宁省桓仁满族自治县北甸子乡政府在考察中发现冰葡萄产业比较适合在当地发展，于是由乡政府组织引进冰葡萄苗先行试验，试验成功后靠公司运作，农民签订订单后，乡政府帮助村民和企业协调解决资金和技术上的问题。2006年全乡已发展冰葡萄5500亩，成为世界上最大的冰葡萄生产基地。
从无限政府向有限政府，从管理型政府向服务型政府，从权力政府向责任政府，5年间，这些转变在上上下下许多行政机关中悄然发生。
从“三拍政策”到依法行政 这些转变，有实实在在的数据为证。记者从正在山东省济南市召开的全国市县政府依法行政工作会议上，拿到了第一手数据。
过去，许多行政机关总认为，“红头”好使，导致“红头文件”满天飞，又多又滥。但现在，全国已有90%以上的市级政府和80%以上的县级政府，建立了规范性文件备案制度。2006年，全国31个省级政府和市县级政府经审查发现并纠正有问题的“红头文件”共1585件。“红头文件”扰民现象大为减少。
近几年来，我国每年通过行政复议解决8万多起行政争议，80%能做到“案结事了”。
自2004年以来，中央一级取消和调整行政审批项目1806件，省级政府取消和调整行政审批项目22000多件，基本砍掉了一半原有审批项目。目前，地方各级政府和国务院各部门共建立了2100多个综合性政府服务中心。
还有，政府立法透明度越来越高。2003年3月到2007年6月，国务院共向全国人大常委会提交法律议案29件，制定行政法规122件。同时，有规章制定权的地方政府结合本地实际制定了2925件地方政府规章，起草了大量地方性法规；国务院部门制定了1099件部门规章。在这些大量立法的字里行间，频频闪现民众参与的智慧光芒。
另外，开展相对集中处罚权工作和推进行政执法责任制进展明显。目前我国已有一千多个地方政府开展了相对集中行政处罚权工作。通过相对集中处罚权探索综合执法的领域，已从最初的城市管理逐步扩展到文化、旅游、矿山安全、农业、林业、水利等领域，执法力量五指握拳，在一定程度上解决了多头执法、相互扯皮、执法力量薄弱等问题；随着行政执法责任制的推进，各地区、各部门明确了行政执法职责，并展开执法量化考评、责任追究等。
……
一位参会者告诉记者，以往那种颇为盛行的“决策前拍脑袋、决策中拍胸脯、出了问题拍屁股”的“三拍决策”行为，现在多被集体决策制度、专家咨询论证和听取民意制度所取代，官员们真切感到“依法行政心里有底，拍脑门决策后患无穷”，许多老百姓也因参与决策感到当家作主的快乐。
有学者评价，2004年国务院《全面推进依法行政实施纲要》的推出，明显加速了行政机关依法行政的步伐。但要实现纲要提出的用十年左右时间基本实现建设法治政府的目标，显然还任重道远。摆在面前的现实问题，就是对依法行政的重视，呈明显自上而下递减状。
大量行政争议集中在基层 最近发生的山西洪洞县黑砖窑事件和太湖大面积爆发蓝藻，再次暴露了政府监督管理的缺失。
权威专家指出，任何的行政越位、错位、缺位，都可能威胁到行政权力与公民权利关系的失衡，以致公民权利受到损害。
行政机关的乱作为与不作为，反映在现实生活中，就是一幕幕的丑闻：比如，一些地方重特大安全生产事故频发，乱占耕地、破坏资源、污染环境现象屡禁不止，在土地征用、房屋拆迁、企业改制等过程中时有损害群众利益问题，黑恶势力限制人身自由、使用童工、故意伤害甚至致人死亡等严重违法犯罪行为时有发生；一些地方和部门还在搞政绩工程、形象工程，导致铺张浪费、劳民伤财；一些地方和部门在履行经济职能方面，存在错位、越位、管得过多的问题，在履行社会管理和公共服务职能方面，存在缺位、不到位、该管的没有管的问题等等。
一位参会的权威人士给记者分析道，上述现象，蕴含着一些深层次问题，表明推进依法行政尚有大量问题要解决：一是经济社会发展中迫切需要的一些法规、规章尚未出台，特别是社会发展领域的立法相对滞后，一些已出台的法规、规章针对性和操作性不强；二是推进依法行政工作进展不平衡，工作力度有自上而下逐级递减的趋势，一些行政机关工作机制不够完善，责任不够明确；三是一些地方和领域重复执法、交叉执法、多头执法、执法力量分散的问题仍然突出，有法不依、执法不严、违法不究的问题仍然比较严重，侵害人民群众合法权益的行为时有发生；四是一些行政机关工作人员依法办事的意识淡薄，能力和水平还有待提高，特别是一些领导干部把依法行政与发展经济对立起来，一谈到经济发展，就不顾法律约束，擅闯法律“禁区”。
“市县政府与老百姓直接打交道最多，直面各种关系与矛盾，因此市县政府能否做到依法行政事关重大、举足轻重。”安徽省法制办主任张武扬说。辽宁省副省长鲁昕也认为：“全面推进依法行政的基础在市县，薄弱点也在市县，工作潜力和重点也在市县。”
有关统计表明，行政争议主要集中在基层，89.7%的行政复议案件的被申请人是地级市以下行政机关，70%的行政复议案件被申请人是市县两级政府部门。
全国市县政府依法行政工作会议的召开，意味着处在政府工作第一线的市县政府，将加速破冰之旅。
寻求破冰任务重时间紧 2005年，两个北方省份———河北省和辽宁省，不约而同分别推出了“创建依法行政示范县”和“依法行政基层年”活动。
就在当年，河北省定州市政府因在项目建设上与被征地农民产生矛盾，竟然动用警力和黑社会对农民乱打乱抓，酿成重大违法恶性事件。此事让河北省政府痛定思痛。
如何提高基层政府依法行政水平？河北省针对全省172个县依法行政工作发展不平衡的情况，决定采用以点带面的方法推动工作，即在11个设区市各选定一个基础较好并且在依法行政某一方面领先的县，为依法行政示范县，正式开展了依法行政示范县创建活动。
据河北省委常委、常务副省长付志方介绍，被选为示范县的兴隆县、永年县，把行政复议、规范性文件备案审查等工作开展得有声有色，在他们的带动下，河北现有156个县健全了法制机构参与政府日常事务审议重要事项制度。
辽宁省“依法行政基层年”拒绝走过场。近两年来，全省通过各种形式追究处理违法行政人员768人，通报批评104人。全省近三分之一的行政复议案件实行公开听证。
把目光转向市县政府寻求突破，已是不少地方的选择。
山东省以规范行政处罚裁量权为突破口，严防在“合法”外衣保护下的行政不作为与乱作为，全省一线执法人员被要求处罚要合理，该重罚的不徇私，该轻罚的不加重，该不罚的不枉法。
湖北省已经逐步理顺省市县三级事权、财权，解决市县依法行政中遇到的一些体制性障碍。湖北省嘉鱼县2004年3月行政投诉中心成立之初，一个月接到投诉有几十件，其中多数是收费纠纷。为此，他们取缔了70多家收费单位银行账户。到2006年，经济发展环境投诉中心仅收到9件投诉，其中涉及收费的只有1件，基本从体制上斩断了伸向群众的“千只手”。
陕西省的市县政府，现在基本做到凡涉权涉法文件，若无法制机构审核意见，不上会，不签发，即使列入议题也要拿下来。今年5月，《宝鸡市新型农村养老保险试行办法》送审稿在提交市政府常务会议审议时，因未经法制机构审核而被取消。陕西省目前已建立公民可以提请审查“红头文件”的制度，“一朝权在手，便把令来行”变得不是那么容易了。
据浙江省杭州市副市长陈小平介绍，杭州市推出了行政首长出庭应诉制。从2006年9月到现在，杭州市各部门行政一把手出庭应诉案件已达16起。
“在重大行政决策方面，我们基本做到了五不决策：即未经调研不决策、未经专家咨询不决策、未广泛听取民意或多数群众不拥护不决策、未经合法性论证不决策、未经会议集体讨论不决策。”江西省赣州市市长蔡晓明说。
在江苏省张家港市，公众有权向党政部门申请查询权力运行信息。截至2006年底，社会公众累计向全市各级党政机关提出申请3272件，受理部门实际公开3076件，公开率达94%。
不可否认，各地政府都在试图以各种手段，寻求破解基层政府依法行政命题方法。然而，这一进程用纲要提出的十年左右时间基本建设法治政府目标来衡量，显然太紧迫了，“加速、加油”的呼声也因此日渐高涨。
市县政府依法行政路径图 “市县两级政府是我国政权体系中的基础部分，处在政府工作的第一线，承担着经济、政治、文化、社会等各方面的管理职责，直面广大人民群众，直面各种利益关系和社会矛盾。市县政府能否做到依法行政事关重大。”国务委员兼国务院秘书长华建敏强调。
根据全国市县政府依法行政工作会议部署，目前市县政府依法行政亟需从以下6方面着手进行：
完善科学民主行政决策机制，彻底杜绝“三拍决策”。各市县政府要完善公众参与、专家咨询和政府决定相结合的行政决策机制，建立、完善重大决策的规则和程序。对因决策失误给国家利益、社会公共利益和公民合法权益造成严重损害的，要依法严肃追究决策者的责任。
加强监督管理，确保规范性文件合法有效。不得违法创设行政许可、行政处罚、行政强制、行政收费等行政权力，不得违法增加公民、法人或者其他组织的义务。所有规范性文件都必须由法制机构进行合法性审查，未经审查或者审查未通过的，市县政府或者政府部门不得发布施行；要公开，未经公布的规范性文件不得作为执法依据；备案机关发现下级行政机关规范性文件与法律、法规、规章相抵触，或者超越法定权限、违反制定程序的，要坚决予以纠正，切实维护法制统一和政令畅通。
规范和监督行政执法行为，确保法律法规在本地区的贯彻实施。要严格执法，当前，要重点查处生产销售有害食品和假药劣药、危害生产安全、乱占耕地、破坏资源、污染环境、侵犯知识产权等违法行为，依法严厉惩处使用童工、强迫劳动、恶意伤害等违法犯罪行为。同时强化对行政执法人员的管理，坚决纠正执法中的办事拖拉、吃拿卡要、以权谋私等不正之风。
要规范执法，要对行政裁量权进行规范和限制；要大力推进相对集中行政处罚权工作，从源头上解决多头执法、重复执法、交叉执法的问题；要改进行政执法方式，建立健全相对人违法行为记录制度，切实改变“运动式”执法；要坚持管理与服务并重，教育比处罚先行，执法与疏导结合，实行文明执法、人性化执法；要完善行政执法的财政保障机制，坚决防止各种形式的乱收费、乱罚款行为。
要加强监督，各市县政府在自觉接受人大监督、政协的民主监督、司法监督的同时，要更加重视并充分发挥社会监督的作用。要完善群众举报投诉等制度，拓宽社会监督渠道，强化行政机关内部监督，特别要注重发挥行政复议制度的层级监督作用。
要强化责任，继续推行行政执法责任制，加大责任追究力度。严格执行行政机关公务员处分条例的各项规定，严肃查处违反政治纪律和组织纪律，有令不行、有禁不止的行为；严肃查处以权谋私、官商勾结、权钱交易的行为；严肃查处违法实施行政许可、行政处罚、行政强制等行为；严肃查处滥用权力或不作为、贻误工作的行为；严肃查处违规建设楼堂馆所、挥霍国家资财等行为。对违法行政行为，不论涉及什么单位、什么人，都要严肃追究，依法惩处，决不能搞“官官相护”。要加快建立以行政首长为重点的行政问责制度，坚持有责必问，有错必纠。
进一步转变政府职能，创新管理方式。进一步减少和规范行政许可事项，坚决杜绝各种变相许可行为。各市县政府要按照“有所为有所不为”的要求，明确职能定位，该退出的退出、该补位的补位，切实把政府职能转变到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来。
全面提高公务员队伍的法律素质。领导干部要善于运用法律手段解决各种矛盾和问题，想问题、办事情都要首先问一问法律法规是怎么规定的，合不合法，养成按制度、按规矩办事的习惯。要有组织、分步骤地对公务员尤其是行政执法人员进行依法行政知识培训。
切实做好实施政府信息公开条例的各项准备工作。政府信息公开条例将于明年5月1日起正式施行。市县政府要抓紧清理本单位的政府信息，做好政府信息公开指南和公开目录的编制、修订工作，健全政府信息公开的发布机制等。
依法行政考核应与用人制度挂钩 记者从此次会议上获悉，科学制定依法行政考核指标体系，是许多与会者的呼声。他们认为，要将是否依法决策、是否依法管理、是否依法办事作为考核政府各项工作的重要指标，并与奖励惩处、晋职晋级和提拔任用挂钩。
同时，还要把是否依法制定发布规章和规范性文件、是否严格依法执法、是否依法受理和办理行政复议案件、是否依法履行行政应诉职责等作为单独的考核内容，科学设定考核指标和分值，一并纳入市县政府及其工作人员的政绩考核指标体系，促进市县政府及其工作人员切实增强依法行政意识，严格依法办事，树立正确的政绩观。
“推动基层政府依法行政上台阶，迎来了历史性的机遇，但面临的挑战也非常多。”一位政府法制战线上的“老兵”不轻松地对记者说。
本报济南7月24日电
《变形金刚2》送票！
