立法五年法治彰显“民生为本”(组图)

　　题记

　　民生词义演变及当代解读

　　张有义

　　“民生”一词最早见于《左传》，这部被奉为儒家经典的著作重点阐述了“民本”思想，也为中国传统法律思想创造了“民为邦本”的理念。“民生在勤，勤则不溃”(《左传·宣公十二年》)。

　　“民生”在《辞海》中的解释为：“人民的生计”，“在现代社会中，民生和民主、民权相互倚重，而民生之本，也由原来的生产、生活资料，上升为生活形态、文化模式、市民精神等既有物质需求也有精神特征的整体样态”。

　　新中国成立后，尤其是改革开放以来，“民生”的概念在国家发展层面上发生了质的变化，民众利益被放在了国家建设的首位。“民本思想”作为一种理念，在理论上也逐渐丰富起来：“教育乃民生之基”、“就业乃民生之本”、“分配乃民生之源”、“社保乃民生之依”、“稳定乃民生之盾”。

　　党的十六大以来，“民生”更是被放在了突出的位置，“立党为公，执政为民”的理念被深入地贯彻到国家法制建设当中。五年里，义务教育、社会福利和保障、私有财产权益保护等等一系列涉及民生的法律法规被实施。

　　“必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会。”

　　这是胡锦涛同志在10月15日，党的十七大报告中的一段话，这段话精辟地阐述了我党在对待“民生”问题上的态度，也是对“民生”一词在建设有中国特色社会主义环境下，最为完整、具体并有突破性的当代解读。

　　这段精辟阐述实际上也契合了民生的最基本理论：

　　“教育乃民生之基”，所以说要“学有所教”；

　　“就业乃民生之本”，“分配乃民生之源”，所以说要“劳有所得”；

　　“医疗乃民生之急”，所以说要“病有所医”；

　　“社保乃民生之依”，所以说要“老有所养”；

　　“稳定乃民生之盾”，安居是稳定的重要前提，所以说要“住有所居”。

　　而要实现这些目标，除了党和国家的政策，更需要法治的“以人为本”，2002年至2007年五年以来的法制建设正集中体现了民生特点。

　　现实剪辑

　　五年来的民生片断

　　陕西农民孙国胜，在2005年春节过后，就准备让读小学六年级的女儿辍学，在他看来，女娃子上不上学无所谓，认识几个字就行了，而且每年一两百元的学杂费对于拮据的家庭而言也是不小的负担。但当他得知，义务教育法正在修订，让女儿辍学的行为是一种违法行为时，他犹豫了，他在进一步得知，女儿的学杂费将被全部免除后，让女儿辍学的念头干脆就消除了……

　　北京市民孙显冬因为残疾，很多年没有找到就业出路，他在获知就业促进法旗帜鲜明地反对就业歧视，反对对残疾人歧视的规定后，就业激情重新被点燃……

　　正在为自己的个税缴纳愤愤不平的郑州市民徐国海，在个人所得税法统一提高了起征点后，心理落差慢慢持平……

　　因为与原单位签署劳动合同上纠纷了一年的上海市民刘瑞，在获知劳动合同法规定单位不与员工签劳动合同将会付出很高的“代价”时，长长舒了一口气……

　　为了开办一个养鸡场，奔走了近一年却还未盖全红章的山东农民王桂生，在行政许可法实施后，将盖了将近两页红章的申请文件撕了粉碎，随后重新办理，不到一周便手续齐全……

　　守着百亩林地，希望扩大经营增加收入，却苦于缺少资金不能贷到款的福建林农姚国书，在物权法实施后，终于拿到了林地权属证明和50万元贷款，他激动地说：“三年内，我争取成为10万元户……”

　　这些鲜活的实例都发生在这5年。失业后有政府关怀，劳动有了更有力的保障，创业不再害怕垄断行业挤压，贫富差距正在被税收杠杆拉小……所有内容无不体现了党和政府以人为本的政策和对民众利益的重视，同时也说明了，民生法治建设的推进，为广大民众合法权益的保护筑起了一道坚实的壁垒。

　　人权、私权、社保宪法领域内的突破

　　本报记者　张有义

　　打通中国政法大学法学院副院长焦宏昌教授的电话并不容易，自10月15日党的十七大开幕以来，作为宪法学界知名学者的他，便频繁地接受媒体的采访，大多数的采访内容涉及“宪法领域内的民生问题”。

　　焦宏昌在接受本报记者采访时，特别提到了宪法第三十三条第三款，即“国家尊重和保障人权”。这款规定，是在2004年3月14日，第十届全国人民代表大会第二次会议通过修订增加的。焦宏昌认为，这项条款的增加，体现在民生问题上，至少有两方面的积极意义：

　　第一，尊重和保障人权，具体到我国的立法实践，就是要坚持以人为本、立法为民的原则，在立法程序上，要认真听取人民群众的意见和建议，力争做到立法决策的民主化、科学化。法律的内容要体现为民、便民、利民、富民的准则。

　　第二，“尊重与保障人权”要求国家机关及其工作人员摆正自己的位置，履行公仆职责，任何政治决策和管理措施，都要考虑人民的利益。是对行政权力的规范、制约和监督，促使行政机关依照法定的权限和程序正确地行使权力，确保自然人、法人和其他组织的合法权益不受非法的侵害。

　　除了“人权入宪”，焦宏昌说：“2004年宪法修正案中，同样重要一项内容是，宪法加大了对私权利的保护。”

　　比如第十条第三款“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”，被修改为：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”增加了“补偿”的规定。

　　第十一条第二款“国家保护个体经济、私营经济的合法的权利和利益。国家对个体经济、私营经济实行引导、监督和管理”，被修改为：“国家保护个体经济、私营经济等非公有制经济的合法的权利和利益。国家鼓励、支持和引导非公有制经济的发展，并对非公有制经济依法实行监督和管理。”这项条款不仅扩大了非公有制经济主体的范围，更是强化了对非公有制经济的“鼓励和支持”。

　　同时，宪法也加大了对公民私有财产的保护，第十三条被修改为：“公民的合法的私有财产不受侵犯”。

　　另外，在社保制度上，2004年的宪法修正案也进行了突破，第十四条被增加一款作为第四款，即“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。”与此相适应，社会保险法(草案)作为社会保障体系的重要组成部分，也正处在被全国人大常委会积极审议研究之中。

　　教育、就业被提到新高度本报记者　张有义

　　义务教育被真正贯彻

　　2006年6月29日义务教育法被修订。在此之前，北京大学教育学院副院长文东茅就写了很多关于实现义务教育的调查报告，并提出了很多有建设性的意见和建议。这几年来，他深切感受到，我国九年义务教育的真正实现。

　　2007年年初，全国人大开展了义务教育法执行情况的大型调研。据统计，截至目前，国家所确立的“自2006年春季起，免除西部省份4900万农村义务教育阶段学生的学杂费；到2007年，中、东部地区各省全部免除农村义务教育阶段学生的学杂费”，已基本实现。

　　修订后的义务教育法首次确立免费原则，规定：“实施义务教育，不收学费、杂费。国家建立义务教育经费保障机制，保证义务教育制度实施”，明确国家将义务教育全面纳入财政保障范围。

　　同时大力推进义务教育的均衡发展，比如要求各级政府合理配置教育资源，编制经费预算除向农村地区学校和薄弱学校倾斜外，应当均衡安排义务教育经费。

　　另外，它还把“实施素质教育”正式写进了法律：“义务教育必须贯彻国家的教育方针，实施素质教育，提高教育质量”。并分别对政府教育行政部门、学校、教师实施素质教育的各方面作出了明确的规定。

　　就业促进法旗帜鲜明反歧视

　　2007年8月30日，和物权法一样被称为“民生之法”的就业促进法，在全国人大常委会上被高票通过。

　　焦宏昌认为，就业促进法的制定和实施，实际上标志着我国发展思路方面的一个重要变化，那就是，GDP已经不是我们发展的终极目标，而只能是一个中间目标，只有实现和促进了就业增加的GDP增长，才是我们所需要的增长。在这一过程之中，明确了政府所必须承担的职责，也就是说，从法律的层面提出了要求，要求政府的职责必须转变，转变的目的，就是促进和谐社会的构建。

　　在他看来，其中最受人瞩目的是，明确地树立了一面旗帜，即公平就业，反就业歧视。

　　“前一段时间出现大量的健康方面的歧视，比如乙肝。还有一些其他健康方面具体的歧视，包括身体的状况，比如外貌，某地在招聘人员时要求五官端正，有一位女同志，以前得了先天性的脑积水，当时去应聘教师，结果没干两天就被辞退了，原因是"五官不端正"。还有要求身高的，比如四川有一个叫蒋涛的青年，到某银行四川分行应聘，这家银行要求的身高是1.68米，而他1.67米，最后就是因为身高没有被录用。”

　　焦宏昌说，所有这些都是就业歧视，当时无法律依据，而现在就是违法行为。

　　就业促进法规定，各级人民政府创造公平就业的环境，消除就业歧视，制定政策并采取措施对就业困难人员给予扶持和援助；用人单位招用人员、职业中介机构从事：职业中介活动，应当向劳动者提供平等就业机会和公平就业条件，不得实施就业歧视。

　　其中特别强调：女性享有与男子平等的就业劳动权利，用人单位录用女职工，不得在劳动合同中规定限制女职工结婚、生育的内容；国家保障残疾人的劳动权利；还具体规定，除但书外，用人单位招用人员，不得以是传染病病原携带者为由拒绝录用；另外就是，特别强调农村进城务工人员的权利，即“农村劳动者进城就业享有与城镇劳动者平等的劳动权利，不得对农村劳动者进城就业设置歧视性限制”。

　　劳动合同法侧重保劳动者权益

　　与就业促进法同等重要的一部法律———劳动合同法，在2007年6月29日全国人大常委会上表决通过。中国政法大学研究生院常务副院长李曙光教授在谈到这部法律时，感受颇深。

　　在劳动合同法中，明确将“保护劳动者的合法权益，构建和发展和谐稳定的劳动关系”放在了第一条。

　　李曙光认为，劳动合同法在明确劳动合同双方当事人的权利和义务的前提下，强调保护劳动者的合法权益是必要的，这也是国际上劳动立法的通行规则。劳动合同法中还加大了对试用期劳动者的保护力度、加重了用人单位不订立书面劳动合同的法律责任等。如这部法律规定，“用人单位与劳动者可以在劳动合同中约定保守用人单位的商业秘密和与知识产权相关的保密事项”。

　　不签劳动合同一直被视为单位侵权顽症。劳动合同法明确，今后一旦查实单位不与员工签订劳动合同，单位要付出比签订合同高得多的“代价”：1个月至1年内，单位支付员工的薪金是原来的两倍；1年之后转为无固定期限合同———即单位不能再随便与员工解除劳动关系。

　　除了上述条款，劳动合同法首次对试用期作出明确规定，试用期的工资不得低于本单位相同岗位最低工资，或者劳动合同约定工资的80%，也不得低于单位所在地的最低工资标准。同时还明确规定，单位拖欠或未足额支付员工劳动报酬，员工可直接上法院追讨，法院应当发出支付令。未付或少付劳动报酬、加班费或者经济补偿金，报酬低于最低工资标准的处罚规定，赔偿金金额提高到应付金额的50%至100%。

　　在大部分人的观念里，企业执行的是劳动法，事业单位执行的是人事部门的相关规定。劳动合同法第二条第二款特别规定，“国家机关、事业单位、社会团体和与其建立劳动关系的劳动者，订立、履行、变更、解除或者终止劳动合同，依照本法执行”。

　　自2002年至2007年，有关义务教育和劳动就业的法律被修改、制定和实施，事关民生“基、本”的问题，被提到了历史新高度。

　　约束公共权力、破除垄断、缩小贫富差距

　　民法、行政法、经济法领域　重拳出击本报记者 朱雨晨

　　行政许可法约束公权

　　有人做过统计，建一个批发市场要盖112个公章，办一家房地产公司要盖80多个公章，办一个养鸡场要盖270多个公章……有人诙谐地将这种现象称之为“公章旅行”。行政许可法的实施结束了“公章旅行”的现象。人民大学赵晓耕教授对此进行了分析，他认为行政许可法的实施，至少有以下积极意义：

　　明确了行政许可的设定主体，行政许可法明确规定，只有全国人大及其常委会、国务院和省级地方人大及其常委会可以依法设定行政许可，省级人民政府可以依据法定条件设定临时性行政许可，其他国家机关包括国务院各部门一律不得设定行政许可。

　　减少了收费项目，根据行政许可法的规定，行政机关实施行政许可和对行政许可事项进行监督检查，原则上不得收取费用，以往所说的“工本费”将成为历史。

　　设定和实施了行政许可应当遵循“公开、公平、公正”的原则，行政许可的实施和结果，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的外，应当公开。涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证。

　　明确了行政机关的监督检查责任，行政许可法将监督检查作为行政许可权的必要延伸，设专章规定了对从事需要行政许可活动的严格监督检查，把事前行政审批与事后严格监管有机统一起来。

　　反垄断法为个人开辟创业空间

　　中国社科院法学所研究员莫纪宏认为，2007年8月30日全国人大通过的反垄断法，其立法宗旨有很多方面，比如首先它是维护市场秩序的，但是在这个反垄断法背后，它关注的实际上也是老百姓的权益。反垄断法不仅仅是对政府提出了“不能随意去侵害公民的权益”，而且对企业，也强调了企业在市场经济发展过程中间它也有保护民生的责任。这是关注民生的深层立法。

　　反垄断法出台，体现了我们国家对于建设有中国特色社会主义，进一步完善和推进市场经济的决心，是我国在转型期推进经济民主进程的里程碑。在现实中，它将为预防和制止垄断行为，保护市场公平竞争，提高经济运行效率，维护消费者利益和社会公共利益，促进社会主义市场经济健康发展产生重要和深远的意义。

　　人们对于反垄断法的期待，另一个重要理由是，个人创业的自由将受到保护。垄断企业不得以自己的垄断地位排挤小企业和新生企业。这就保障了中小企业的生存和发展权。在一个国家的某一阶段内，中小企业的产生数量和活跃度本身就是经济活力的表征。我们培养民族品牌，要从爱护和保护中小企业做起，反垄断法将是一个有力武器。

　　目前，中国社会正处于转型期，各种利益关系复杂交错，政府与市场的边界模糊，使得现实中滥用行政权力排除或限制竞争的行为相当严重；居于市场支配地位的一些企业集团和经营者使用违法垄断行为，加上地方保护和部门利益，致使企业，特别是中小企业生存环境恶化，同时也使广大消费者的合法权益受到侵害。反垄断法的及时出台，将有利于平衡和协调各种利益关系，最终让广大民众的利益得到最大程度的保护。

　　破除了垄断，就会有竞争，有了竞争，价格就会下降，价格下降了，百姓自然得到了实惠，这就是反垄断法的民生意义。

　　物权法：关乎民生，切乎民意

　　今年国庆期间，福建、湖南和江西很多地方的林农，都体会到了物权法实施后实实在在的好处。随着近几年林木所有权和林地使用权改革，广大林农取得了对承包林木的处置权。但这个处置权对于很多林农而言，心里并不踏实。他们还是不敢轻易通过转让的方式，取得邻村的林地，除了考虑到将来可能发生的权属纠纷对自己不利的原因外，更主要的是因为缺乏资金。而当地银行又不敢将林地作为抵押物贷款给他们。

　　福建省永安市的一位村支书告诉本报记者，十一期间，当地乡镇组织他们学习了物权法，他又对自己村的村民进行了普及。当得知自己的林地权属有了法律保障后，林农们的后顾之忧终于消除，银行也放开了林地作抵押的贷款政策。现在，这位村支书打算全家总动员，扩大承包山地的经营，希望用三年时间实现年收入突破10万元的家庭梦想。

　　林权证从一个方面体现了物权法的精神。

　　物权法历经7次审议，今年3月16日顺利通过。物权法和民众生活密切相关的内容有：不动产登记、采光、车位、物业、拆迁补偿等，以下是与民生息息相关的几个重点。

　　私有财产的保护：民事主体的财产权利一体、平等保护。

　　物权法第六十六条明确规定：“私人的合法财产受法律保护，禁止任何单位和个人侵占、哄抢、破坏。”同时，对于私人物权的保护和对于国家、集体物权的保护放在了并列的位置上，物权法第四条规定：“国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”

　　这些规定表明物权法贯彻了“以人为本”的基本方针，任何民事主体，无论是自然人，还是国家、集体，富人还是穷人，物权法对于他们拥有的合法财产都将给予平等保护。

　　不动产物权登记：明确登记在不动产物权变动中的模式、功能和法律效果。

　　物权法第九条规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。”

　　征地、拆迁问题：规定更加细化并着重保护被征收人的利益。

　　业主权利：建立了业主的建筑物区分所有权制度。

　　小区道路、绿地、车库归属———明确建筑区划内道路、绿地、车位和车库的归属。

　　物权法第七十三条规定：“建筑区划内的道路，属于业主共有，但属于城镇公共道路的除外。建筑区划内的绿地，属于业主共有，但属于城镇公共绿地或者明示属于个人的除外。建筑区划内的其他公共场所、公用设施和物业服务用房，属于业主共有。”

　　农村宅基地流转：为宅基地使用权进入流通市场打开缺口。

　　物权法第一百五十三条的规定：“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。”这条规定首次明文承认了宅基地法律关系中包括“转让”关系，虽然把具体的转让规范留给了“土地管理法律和国家有关规定”，但是这样的措辞无疑为将来相关土地法规的修改和政策的出台打开了缺口，在这一立法精神的驱动下，农村宅基地使用权进入市场进行流转成为可能，也为我国建立城乡统一的房地产市场迈出了关键性的一步。

　　个人所得税法缩小贫富差距

　　2006年对个人所得税法的修订，正是基于中国民众的生活水平不断提高，城镇居民收入和支出的增长情况出现了新的变化，修订范围以解决社会反映较突出的问题为主。

　　对中国广大中低工薪收入阶层的百姓而言，个人所得税起征点的提高，就意味着“减税”，与他们的切身利益密切相关。

　　全国人大常委会最终确定个人所得税“起征点”为1600元是基于三点考虑：一是以全国城镇居民平均收支水平为基础，兼顾地区差异；二是将减除标准的确定与城镇居民住房、教育、医疗等改革结合起来考虑，保证老百姓基本生活水平不受影响；三是借鉴国际经验，遵从税收一般原则。

　　按照全国的人均家庭费用的支出标准大概是1100元，如果扣除到1500元是不行的。

　　据统计，2004年，中国个人所得税收入达1800亿元，其中65%来自于工薪阶层。起征点提高至1600元后，工薪阶层将因此减负300亿元左右。

　　财政部负责人表示，个人所得税法今后还将全面修订，进一步加大税收调节力度，缩小社会贫富差距。