欲达善治之果，需有善行之因

　　维予

　　近来东莞“禁猪令”效应看来有愈演愈烈之势了，最近媒体进一步报道称，当地的禁令更呈进一步向家禽“延伸”的态势。这是一个非常有代表性的公众事件，赞成者有之，反对者更众。然而论者似乎都从禁令这一行政行为合法恰当与否出发，我以为更关键的一点是，该“法令”的法律效力本身就不无瑕疵。

　　尤其是立法权限问题。根据宪法和立法法的规定，我国确立了法律、行政法规、地方性法规、规章等四级立法体制，其立法主体分别是全国人大及其常委会、国务院、省级(包括民族自治区、较大市)人大及其常委会、国务院部委、省级（自治区）人民政府、较大市人民政府。

　　由这些规定看，东莞作为一个地级市，显然没有法定的立法权。所谓“禁猪令”之类的法令，从立法法及组织法的角度审视，其地位是“可疑”的，其唯一合法性来源就是《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条第一项规定的“发布决定和命令”权。按照相关行政法的规定，这种“决定和命令”被称为抽象行政行为或者规范性法律文件。显然，“决定和命令”是与政府作为执行者的地位相对应的，即为执行立法而设的“决定和命令”本身并没有立法性质。

　　“禁猪令”乃至“禁禽令”从本质上而言，限制的是公民基本的经济自由权利，对这类事项的规定，显然属于立法的范畴，应该是立法机关的职权，而不能由政府单方面越俎代庖。在没有立法机关明确与合法授权的前提下，东莞此举深值质疑。

　　从报道中看，当地政府支持“禁猪令”的一个强有力的理由，就是“禁养令在东莞32个镇街征求意见时，得到了26个镇的支持”。也就是说，得到了超过80%的乡镇支持。这里面的逻辑似乎是，正是多数的同意提供了“禁猪令”乃至“禁禽令”的合法性基础。然而，多数就是合法吗？即便是有效的多数，就可以理所当然剥夺少数的权利吗？简单多数就意味着有“立法”的合理基础吗？

　　作为市级政府的权限，其颁布法令本无需征求下级政府的同意，因为法令虽然约束下级政府，但并不针对下级政府本身，不对其利益产生影响。而作为法令直接规范对象的市民，不管是养猪者还是未养猪者，也不管是同意者还是反对者，事实上都被以“立法”的形式剥夺了公民基本经济权益和生存权益(尤其对以养猪为生者而言)，而问题是这种“立法”本身就无法定依据，更遑论行为的合法性了。

　　虽然不用讳言，当地政府如此作为的动机是良好的，但有一点似乎更该铭记：欲达善治之果，需有善行之因，合理合法的行为依据与过程，才是实现法治目标的前提。