《瞭望》文章：提高政府效能的期待

　　对我国政府职能的梳理、总结，有助于在新一轮行政管理体制改革中分清主次、有步骤地加以完善

　　对提高政府效能，专家学者、央地官员、中外人士，有着不同视角的期待与愿景。2007年11月13日至15日在北京召开的第四届中欧政府高层管理论坛，主题为“行政管理体制改革与提高政府效能”，来自中国和十几个欧盟国家的政府官员和专家学者共计四百余人，围绕行政管理体制改革与提高政府效能进行了多层次、多领域的交流，对我国政府改革的具体方向进行全面探索。

　　民生是政府职能出发点

　　论坛主题报告指出，职能是政府的核心，进一步转变政府职能则是深化行政管理体制改革的关键。

　　从十七大的要求看，政府要进一步强化和更加注重履行社会管理和公共服务职能，将解决民生问题放在一切工作的出发点和立足点。

　　与会代表认为，完善政府公共服务职能的对策包括：推进公共服务主体的多元化；尝试某些领域公共服务的市场化；健全公共财政体制；创新公共服务方法，如对特殊困难群体量体裁衣打造“个性化服务”；促进公共服务的分配公平，逐步缩小城乡之间和地区之间公共资源分配上的差距。

　　基层治理生态和基层政府在公共服务的角色定位成为与会学者热议的话题。有学者提出了城市化过程中的体制吸纳问题，如村民委员会、居民委员会共治的现象，主张发挥不同社区组织的作用，实现功能互补。许多学者关注基层政府在新农村建设中的角色和职能，认为政府应当成为“规划引导者”、“服务提供者”和“产业扶持者”，特别是要促进农村文化和社会保障事业的发展。

　　有学者指出，所谓服务型政府，应当服务于民生，在密切关系群众切身利益的教育、就业、医疗、住房、社会保障、环境保护、安全生产等问题上，政府应当担负主导责任，既要制定社会政策，提供制度保障；又要培育社会的自主性，特别是建立完善公众参与机制。在这方面，陕西榆林的民间治沙和甘肃的参与式扶贫模式提供了有益的启示。有学者指出，应当进一步发展与规范社会中介组织，充分发挥地方商会和行业协会民间性、自治性和服务性的特点，构建非营利组织的公共责任机制。

　　政府规模调整共识

　　政府机构改革，一方面，要合理确定中央政府和地方各级政府的行政人员和行政支出规模，解决好政府规模大小的问题。另一方面，要调整优化各级政府的横向组织机构和中央与地方政府的纵向组织机构，解决好政府结构形式的问题。

　　中国从中央政府到地方政府呈现出典型的“金字塔”式结构，中央政府人员偏少，县乡政府人员较多，而直接提供公共服务的人员又显然不足，这种状况不利于强化中央政府推动经济和社会发展以及应对各种重大危机的能力，不利于各级政府更多更好地提供公共服务，同时也不利于县乡两级政府的精干和高效。

　　与会中方代表提出了许多中央政府机构改革的构想，例如：采用大部委设置模式、设立独立管制机构序列、保留部分国务院直属机构、裁并国务院议事协调机构和临时机构、增强国务院的议事协调功能等。

　　有学者探讨反思了“撤乡并镇”行政体制改革的实效性，指出这一改革在不少地方实际效果并不理想，不仅显性行政成本没有实质性的减少，而且还导致了隐性行政成本的增加，认为对于经济社会发展落后的西部少数民族地区来说，降低基层政府的行政成本，必须从实际出发，不能盲目地推崇“撤乡并镇”的改革举措。

　　欧盟学者对法国地方制度改革过程中的权力下放进行了评估，介绍了权力下放的原则、重点、界限以及发展趋势。欧盟学者特别提到了西班牙安达卢西亚地区在公共服务现代化方面的进展，和荷兰地方政府职能转换——从管理者到合伙人、中间人和创业者的经验，强调让地方政府在较大的自由空间里运作施政，以发挥其主动性和创新精神。

　　中国国家大、人口多，经济社会急剧转型，改革稳定任务重，竞争压力很大，加上传统上社会自治力量不足，因而政府的事务不可能太少，政府的职能和作用也不可能太小。因此，不可能建立一个“小政府”、“弱政府”乃至“无为政府”，当然也不应当是一个“大政府”和“全能政府”，而应当建立一个“适度规模、高效有力”的政府。

　　政府首先受制于法

　　近年来，我国突发性公共危机事件频繁发生，推动了应急法制的快速发展。有学者指出尽管我国应急法制建设已取得显著成就，但仍然存在诸多薄弱环节和现实问题，他们建议：首先，尽快制定出《》的实施条例及其他配套法规、规章；其次，适时制定出《食品安全法》《网络安全法》《国防动员法》《国民经济动员法》《紧急状态法》等有关应急法律；再次，按照现代应急法治的要求认真清理现行的法律规范和制度规定；第四、通过宣传和培训大力提高公务员和广大民众对于应急法治的认识，以《突发事件应对法》的施行为契机，认真抓好应急法制实施工作，真正实现应急法治的现实。

　　一些学者研究了《行政许可法》实施以来出现的新问题、新情况，分析了《行政许可法》自身的技术缺陷和实施的制度障碍，对推行行政许可相对集中办理制度会遇到的普遍问题作了深层次思考。还有学者讨论了行政机关对行政许可申请项目的审查深度和行政机关违法实施许可的责任承担。

　　行政督察是中国监督行政权的重要新兴方式。近年来，随着法治政府建设的加快，行政督察日益受到关注和重视。中央启动土地督察和环保督察后，一系列围绕土地、环保、安全生产、建筑建设行政督察行动迅速开展。有学者探讨了行政督查的内涵、在我国行政监督体系中的位置、我国目前行政督查的基本情况，研究了土地和环保督查的运行框架体系，如法律依据、主体、权力来源、职责权限以及督察自身的监督等问题。

　　保证法律真正得到普遍遵守和严格执行，政府必须首先受制于法，行政权必须受到全方位、全过程的严格监督和制约。这是所有与会人员的共识。

　　绩效评估促政府少花钱

　　政府绩效评估是指对政府履行职能、完成工作任务、实现经济社会发展目标的过程、实绩和效果进行综合性评价。目前，我国一些地方开展了政府绩效评估方面的探索，但总体上看这项工作尚属起步阶段，还缺乏科学的评估标准和规范的评估程序。

　　一些学者分析了当前地方政府存在的绩效评估的形式化问题，如评估价值扭曲、评估主体单一、评估标准片面等。许多学者主张借鉴发达国家在政府绩效管理方面较为成熟的理念和方法，以科学发展观为指导，把政府绩效管理纳入到行政管理改革过程中，建立健全政府绩效评估体系。

　　具体而言，首先，建立评估信息保真机制，如创新统计制度，健全信息甄别制度，完善统计数据质量保证体系等；其次，建立多元评估主体体系，完善公众参与和专家评估机制，科学确定评估权重，扶持独立的第三方评估机构的发展；再次，构建评估约束机制，对评估进行信度、效度检验，完善评估责任、评估申诉和评估监督机制；最后，探索政府绩效指标和标准，科学设立绩效目标，创新绩效管理方式、方法和手段，如引入360度考核、导入平衡记分卡、对地方政府进行星级评估、在地方公共部门导入ISO质量管理体系等。还有学者建议以“社会公平、幸福指数、法治政府”作为评价和预测地方政府绩效的基本指标。

　　行政成本是政府绩效管理的核心内容。有学者指出，我国政府行政成本居高不下的主要原因，在于政府绩效考核的“GDP化”倾向、由政府买单的决策失误和公务员的职务消费等。一些学者提出，建设节约型政府，应当加强对人、财、物的成本控制，主要措施包括：加强教育培训、做好节约工作、健全财政预算机制、完善政府采购、推进职务消费的制度化、构建企业化政府机关、加强科学技术的研究与应用等。

　　强化政府执行力

　　责任政府的含义有二：一是政府向人民负责，向人民代表机关负责。二是政府向法律负责，法律赋予政府行政职权，同时规定政府行使职权的方式和程序，政府必须依法行政。否则，政府和政府工作人员即要承担相应的法律责任。

　　有学者认为，行政问责制既是一套民主体系，又是一套责任体系；既是一套道德体系，又是一套法治体系。它的主要功能在于事后惩戒、事前预防以及警示教育。

　　目前，我国行政问责制还处于起步阶段，各地的发展不平衡。有学者提出进一步完善行政问责制应当把准以下着力点：问责依据的法制化、问责制度的系统化、问责程序的规范化、问责动力的经常化、问责主体的多元化、问责范围的扩大化、问责形式的多样化、问责启动的程序化、公众参与的积极化、问责氛围的文化化。

　　行政问责制的创新之处在于，把纯粹的下级对上级负责变成政府官员对人民负责。行政问责制应当成为推动公民政治参与的契机与制度平台。有学者探讨了行政问责与公民参与的互动关系，分析了我国公民参与行政问责存在的障碍和问题，如责任文化建设滞后，公民参与问责的意识、动力不足，缺乏有效的参与问责渠道和积极的民意回应机制等，并提出了相应对策。

　　实行政府问责制是提高政府执行力的有效途径之一。对任何一个政府而言，执行力就是生命力；对于不同地区的政府而言，执行力就是竞争力。

　　有学者分析了目前地方政府执行力面临的“有令不行，有禁不止”，曲解政策，执行走样，执行成本过高，执行效率低下，公共政策缺乏有效的执行技巧，政策执行欠缺评估、反馈和修正机制等问题及成因，主张从以下方面破解地方政府执行力的难题：理顺中央和地方财权事权关系；减少政府的执行层级，打破政府部门壁垒；加强行政法制监督和责任追究制度；培育政府管理文化和公共伦理价值观等。（文/熊文钊程尧）

　　一如十六届的做法，十七届中共中央政治局的首次集体学习同样关乎法治，具体题目是“完善法律体系和全面落实依法治国基本方略。”

　　根据执政党的既定目标，距2010年形成中国特色社会主义法律体系的目标已只剩三年时间。目前已具备怎样的基础，又将如何完善？

　　越来越多的中国政府行政部门开始在建设和谐社会、法治政府的背景下，积极探索不具有行政强制力的行政指导、行政鼓励等柔性管理方式，并逐渐积累经验，促进法治政府与和谐社会的构建。柔性管理正在中国进入实践阶段。 (来源：瞭望)