云南省普洱市思茅区林改纪实：如何让百姓受益

　　林改，如何让百姓受益

　　——云南省普洱市思茅区林改纪实

　　■本报记者 李坤 李强 李志强

　　“五签两不准”——快与慢的辩证法

　　思茅区的林业产权改革，已经步入了深水区。

　　2007年11月，本报以《普洱林改：林业产权改革的新突破》一文，对普洱市的林业产权改革做了管窥式的采访报道；阳春三月，记者再次来到了普洱市，对该市思茅区在林业产权改革中的创新模式再做深入调查。

　　“思茅区是普洱市林业重点县（区）之一，现有林业用地329461．1公顷，占土地总面积的83．51％。其中国有林、集体林、商品林和公益林相互交错，又和西双版纳州接壤，加上20世纪80年代‘林业三定’时还有很多林地并没有‘定’好，林情复杂，为林改工作带来了重重压力。”对思茅区的林改工作，思茅区林业局局长蔡起荣深有感触。

　　按计划，虽然思茅区在2006年已经在龙潭、云仙两个乡开展了林改试点工作，但在2007年全区7个乡（镇）、53个村、599个村民小组全面铺开时，意想不到的事情还是层出不穷。

　　按林改流程，宣传动员、队员培训、摸底调查、争议处理、方案制定和确权勘查都属于林改的基础性工作，这些工作不扎实，就会影响后期的输机发证、配套改革等工作。“所以，我们在南坪镇南岛河村通过摸索实践，总结出了‘五签两不准’这样一个好方法。”思茅区林业局副局长陈金伟告诉记者。

　　离普洱市有20多公里的南坪镇南岛河村委会，以种植咖啡、茶叶出名。在2007年思茅区的林改工作中，又以“五签两不准”的创新模式而再次闻名。据村委会主任普长林介绍，南岛河村有12个村民小组，有489户2038人，共有30315亩集体林。“在宣传动员、摸底调查‘亮家底’、踏山定界、制定方案等过程中，我们和政府派来的林改人员一起商量，总结出了一些实用的经验，目的是为了把林改工作搞快搞好。”

　　“五签”指会议通知签收、参会签到、表态签字、决议签名、林改工作队员签字；“两不准”指表态、表决不准用举手的方式进行，签字不准代签，如果真的不会写自己的名字，也要其他人代签后加以说明。

　　“五签两不准”其实就是思茅区前期林改工作的经验总结。思茅区林业局下派的林改技术员沈加荣告诉记者，“刚开始林改工作时，进度很慢，因为一开始是求老百姓开会，由于牵扯到自己的切身利益，有的会，从晚上八点要开到第二天天亮。有的方案，制定了又推翻，反复好几次；方案制定了，开始丈量林地了，老百姓又‘翻粑粑’不同意，又重新制定方案，重新量，有时要量四五次。”

　　记者了解到，充分体现了民情民意的“五签两不准”在思茅区成功推行后，得到了普洱市林改办的高度认同，并在全市各县推行，加快了普洱市林改工作的进度。“林改关乎到的是千家万户的切身利益，老百姓不同意，再好的方案也不行。所以我们在做林改的基础工作时，首要考虑的是老百姓对方案的认可，只要老百姓认可了，林改的目的也就达到了。所以，前期哪怕慢一点，把基础工作做扎实一些，后期的进度就快了，工作就好做了。”蔡起荣解释说。

　　好方法是成功的捷径。有了“五签两不准”这个好方法，思茅区的林改工作进展迅速。截至2007年12月15日，全区涉及林改的53个村、599个村民小组全面完成了宣传发动、林权现状摸底调查公示和方案制定等阶段的工作；有588个村民小组完成了外业确权勘查，外业勘查完成率为96．2％；有588个村民小组完成了结果公示；98个村民小组、3456户农户完成了材料审核、数据录入，并签订了林地承包合同，颁发了林权证。

　　“管死”与“盘活”的新思路

　　南岛河村大窝铺村民小组的25户人家，在2007年的“6．3地震”中，有24户的房屋震成了危房。为已经拿到《林权证》的老百姓办理抵押贷款，筹措重建家园的资金，被林改人员称为“帮老百姓提前从绿色银行取款”。

　　该小组的副组长杨旗伟告诉记者，在2007年12月，他们就把《林权证》送到了思茅区林业局交评估中心作评估，林业局再做出《评估报告》，然后把《林权证》和《评估报告》送交信用社，按资源监测站评估价的70％贷款。一户农民对记者说：“我家的证上有80亩杂木林，只用了其中的一两宗来评估，贷了4万元的款；政府又提供无息贷款3万元，还补助了2万元的建筑物资，两层新房就盖起来了。”

　　“据我们了解，其他省只按评估价的50％贷款，我们最多，达70％。”蔡起荣说。据调查，大窝铺村民小组共贷款100万元。截至2007年12月15日，全区农户用《林权证》作抵押提前从绿色银行取款360万元，解决了灾后重建家园及发展其他产业的资金，提前盘活了农户分到手里的林业资产。

　　“中央的文件早就说，‘谁种谁有谁受益’。这个原则实际上没有得到充分的体现，只是‘种’和‘有’，而没有‘受益’。关键是商品林的指标被卡得太死——就是林木的生长要大于消耗，保障性大于经济性。这次林改，我们就是要解决老百姓的‘受益’问题。”思茅区委书记张善强郑重强调，“所以，我们要求：管死公益林，盘活商品林，放活人工林。”

　　 根据《森林法》，“国家根据用材林的消耗量低于生长量的原则，严格控制森林采伐量”，并要求各地把采伐限额“报国务院批准”。业内专家指出，由于国家严格控制森林采伐量，对树木生长缓慢的北方和树木生长快速的南方都采取“一刀切”的严控政策，导致了很多林业企业长期处于“吃不饱”的状态，让乱砍滥伐等毁林行为在部分地方屡禁不止。

　　 据南岛河村委会主任普长林介绍，在林改前，该村有15人的护林队，每天都巡山检查，但偷砍偷伐的现象经常发生。“林改后，分山到户确权发证，全村只要一个护林员，主要工作就是宣传、开单、发护林防火书就行了，因为其他的工作都是老百姓自己做了。”

　　 用《林权证》真的可以抵押贷款、林里的松脂由自己采割，甚至连林地里长出的菌类都属于自己。一件件看得见摸得着的好事让老百姓造林的积极性空前高涨——龙潭乡老鲁寨村分山到户后，全村共植树116万株，造林面积7250亩，人均造林6．8亩；南岛河村的大窝铺村民小组，也种了800多亩思茅松。据最新统计资料，林改以来，思茅区共造林12．08万亩。同时，老百姓爱林、护林的意识明显增强，认识到了“管山有责、护林有权、种树有利”，形成了“温饱靠耕地，致富靠林地；把山当田耕，把林当菜种”的共识。许多村、组自发将护林规定写进了村规民约中，并成立了森林防火、病虫害防治等护林联防协会。

　　“三建立一加强”——“分”与“合”的新关系

　　“林改大势，合久必分，分久必合。”云南一业内专家对云南省的林改走势如此评价。

　　 据了解，林业上的分分合合，国家早就不断尝试，目的就是为了盘活林业资源。从上世纪80年代的“林业三定”，到现今正如火如荼开展的全国林改，走过了一条渐变的曲线。但在地处西南边陲林木资源和气候条件都得天独厚的普洱市，因为林业产权的模糊及国家林业政策的严格，不管如何‘分’与‘合’，该市仍呈现“大资源小产业”的尴尬现状。

　　 “我们在上世纪90年代就开始在林业改革上做了一些探索，引进有实力的企业和林农合作，合力开发林业资源。但这些探索最后都没有成功，暴露出来的问题还是产权不够明晰，还有就是林业的运行机制不活，政府管得死，下头在执行的时候更死，一级比一级死，效益没有，林农的积极性也就没有。”张善强书记介绍该区在林业上的探索过程，“说我们是‘大资源小产业’一点都没错，林业这么大的盘子，算是区里的支柱产业，但是区里在这个产业上的税收，每年都没有超过千万。而我一个啤酒厂的税收一年就超千万，一个矿去年就拿到了5000多万。”

　　 据调查，思茅区现有林业企业80家，2007年其工业总产值为50952万元，占全区工业总产值211575万元的24．1％。但多数企业都是粗加工，税收贡献率极低，而且还长期处于“吃不饱”的状态，有的企业靠政府下达的伐木指标及从社会上收购的木料，仅够维持三四个月的生产。

　　被称为“继家庭联产承包责任制以后中国农村的第二次革命”的林权改革，以“明晰所有权、放活经营权、落实处置权、确保收益权”为主要内容，对普洱市乃至思茅区林业资源的盘活、林业产业的复兴，带来了一个千载难逢的机遇。

　　分山到户、确权发证后，思茅区委、区政府考虑的问题是：如何把分到老百姓手里的林木资源盘活？如何把区里的林业企业做大做强？

　　 “我们想的是：砍得了的如何多变钱？砍不了的如何变成钱？”蔡起荣局长一语中的。

　　 林业的生态效益、社会效益和经济效益这三大效益中，经济效益即指林业效益的最大化。“现在林改完成的主体改革仅是解决了产权的问题，下一步的配套改革是要解决林业效益最大化的问题。配套改革其实是个机制问题，产权明晰了，机制活了，林业才能活。”张善强书记阐述产权改革与配套改革、“分”与“合”的新关系，“实际上，分山到户确权发证只解决了‘分’的问题，要把‘分’到老百姓手里的林木盘‘活’变成钱，就必须要‘合’，把千家万户以协会或股份制的方式‘合’在一起，和企业合作。江西、福建先走了一步，但是也没有配套改革的成功经验可供借鉴，我们必须结合思茅的实际情况，找出自己的配套改革方案。”

　　“深化改革是推进经济社会发展的动力之源，制度创新是激发经济利益主体积极性和创造性的根本法宝。”在2006年8月25日全国集体林权制度改革现场交流会上，回良玉副总理着重强调，“主体改革，即明晰产权和经营主体。这是集体林权制度改革的主体内容；配套改革，即管理体制变革和运行机制创新，这是集体林权制度改革的一项重要内容，也是改革能否取得成效的一个重要保证。”这些精辟论述成了全国各地进行林改时创新的动力和坐标。

　　 在认真调查研究的基础上，思茅区委区政府提出了“三建立一加强”（建立林木林地流转体系，建立木材生产计划分配制度，建立林木林地评估机构，加强森林资源监测）的配套改革思路，并以此为内容，出台了《思茅区深化集体林权制度改革的配套改革实施意见》（试行），以及《思茅区商品材采伐管理和木材生产计划分配办法》（试行），逐步建立起了“产权归属清晰、经营主体到位、责权划分明确、利益保障严格、流转顺畅规范、监督服务有效”的现代林业产权制度。

　　 业内人士指出，步入“深水区”的思茅区林改，林业企业将起到引导、带动的作用。“别的不说，单说伐木成本，单家独户的林农根本承受不起，即使你给他多少方砍伐指标，他砍了都运不出来。如果林农不一村一组的‘合’起来和龙头企业合作，木材砍不了运不出山，林改给林农带来的经济效益就得不到充分的体现。”蔡起荣局长说。

　　 “林业是一个社会性很强的行业，尤其是林业制度改革，既要尊重历史，还要尊重现实，更要尊重民意。思茅区的‘五签两不准’其实在实施‘阳光作业’，保证了农户的知情权和参与权，真正做到林改实施方案的可操作性，是值得借鉴的方法。”云南省长期关注林改的林业专家李小英博士接受记者采访时指出，“森林资源的保护和利用一直是我省林业发展的矛盾，林改及其创新所产生的最终成效，要看是否改善林地资源的经营管理现状，看是否提高了农民的林业收入，是否实现了林业的可持续发展。森林分类经营的思想就是要严格保护天然林，严禁采伐，大力发展集约经营的人工商品林，利用人工林的可观的经济效益来切实保护生态环境。思茅区的林改措施事实上走了一条‘以森林资源为基础，以森林分类经营方案为依据，实现从部门办林业向社会办林业的转变’的改革之路。目前，全国许多地方已轰轰烈烈进行的林权制度改革，完成了明晰林地产权，也造成了林业资源的‘分割’局面，如何让林农获得最大的经济效益便成了各级政府和科研单位聚焦探讨的问题。森林的病虫害防治、预防森林火灾无法让单家独户去完成；林农分散经营与不成规模的现状，加上科技能力普遍较差，都无法使林业资源的经济效益、社会效益、环境效益统一起来，因此，‘合’成了必然的选择。合作培育林业优势产业、培育产业链、与科研院所开展科技协作，以市场为导向，培植以林业产业为龙头的专业市场，形成产－供－销一条龙服务体系，实现林农的稳定增收、实现森林资源的永续经营，这是我们林改的最终目标。”

　　 “守着金山银山还讨饭”，一直是思茅区林业人的切肤之痛。“我们的目标，就是通过林改，在保护生态的前提下，‘盘活’商品林，‘放活’人工林，把过去的‘大资源、小产业’变成‘大资源、大产业、高效益’。”张善强书记信心满满。据介绍，思茅区委、区政府正积极引导林农实行联户经营、合作经营和规模经营，并引进大公司、大企业开发集体林木林地资源，把分散的千家万户与大市场连接起来。走“公司加基地加林农”的路子。另外，记者还了解到，有的林业企业在林改前就作了“春江鸭”，尝试和有林木林地的村、组合作，采取“林农以林地作价入股、投资者以现金入股”的方式共建“股份制林场”。现思茅区林场面积已达60．68万亩，其中国有林场46．6万亩，民营林场14．08万亩。

　　 在这场自上而下的改革中，林农无疑有着自下而上的动力，虽然他们的诉求鲜见于公开的信息之中。思茅区的林改创新取得的效果如何？广大林农对此有何意见并得到了那些实惠？本报将继续关注。