辛秋水：农村土地问题与对策

　　来源：中国改革报

    农村土地问题与对策

　　辛秋水

　　十七届三中全会提出，发展现代农业，必须按照高产、优质、高效、生态、安全的要求，加快转变农业发展方式，推进农业科技进步和创新，加强农业物质技术装备，健全农业产业体系，提高土地产出率、资源利用率、劳动生产率，增强农业抗风险能力、国际竞争能力、可持续发展能力。

农业、农村、农民问题关系党和国家事业发展全局，土地是“三农”问题的关键和核心，全会提出，要稳定和完善农村基本经营制度，健全严格规范的农村土地管理制度。近日笔者深入xxx县调研发现，农村建设用地“闯红”现象十分严重，欺上瞒下，搞“你有政策，我有对策”。台上一套，台下一套，说空话、假话、大话、好话，下面一段顺口溜就是现实现象的写照。

　　日下，当官的，要说空话说大话，攒挤门路的，要说好话说软话；为人师表的，要说废话；受人教训的，要说狂话；对于朋友，要说假话；对于尊亲，要说瞎话；事关利害，要说模棱话；事不干已，要说风凉话；这才是识时务的俊杰。可我一定要说些实话与真话。

　　一、存在问题

　　（一）借新农村建设之机，大搞房地产开发。

　　在新农村建设过程中部分乡镇不按照土地利用总体规划和集镇规划，甚至违法占用基本农田进行新农村建设。也有一些地方借农民集体所有建设用地流转、土地整理折抵和城乡建设用地增减挂钩等名义，擅自扩大建设用地规模，很多乡镇干部借新农村建设之机，利用集体土地违法违规大搞房地产开发等。通过调查，该县29个乡镇，普遍存在这种现象，少者几十亩、多者上百亩。有些群众到上级有关部门反映，由于利益或政绩原因，层层包庇，引起群众强烈不满。

　　（二）以兴办乡镇企业和新上畜禽养殖项目为名，随意置换集体和村庄建设用地。

　　调查发现，有的乡镇以兴办乡镇企业为名、有的乡镇以招商引资为名，特别是近几年国家对农业的重视，大力发展畜禽养殖，加大了对养殖业的补贴资金，有的农户以建养殖小区为名，骗取国家补贴资金，甚至以农用地为名，建豪华住宅。国家鼓励利用废弃地发展畜禽养殖项目，可该县80％以上都是占用耕地，部分养殖小区除畜圈禽舍之外，大量土地长期摞荒。据统计，该县现有养殖小区286个，每个占地少者20亩、多者上百亩。这些小区大都在红线之内。

　　（三）宅基地管理问题严重，农村违规建房此消彼长。

　　农民宅基地问题主要表现是：一户两宅甚至一户多宅，村中旧房空占土地有增无减，村外新宅蚕食农田与日俱增，农民超标准使用宅基地现象十分普遍，少批多用宅基地行为仍然存在，按照1999年1月1日新《土地管理法》实施后分配划拨的宅基地是每户220平方米，可大都在半亩以上。

　　该县有农户40万户，按每年新建房户3—5％计算，新建房屋1.2—2万户，调查中发现，新建的房屋50％以上都在可耕地里，可该县上报省厅“2000年1月—2008年6月违法违规用地成因及特点调查表”只有8户，从此可以看出“报喜不报忧”的现象是何等严重？另外，乡镇村建房罚款现象也十分严重，是乡镇村干部四大经济收入之一（殡葬改革罚款、计划生育罚款、小孩入户罚款、违法建房罚款），少者一户3000—5000元，多者8000—10000元，放水养鱼、培养财源、以罚代法，基本是失控，乱占乱建现象十分严重。还有在土地申报和审批上往往是默许，不严格履行程序。有些单位和个人为了逃避监管采取土地置换，以租代征，先建后报和私买私卖等形式违法征地。

　　（四）承包合同管理混乱，土地流转纠纷频繁

　　乡镇农村土地承包合同管理机构职能弱化，对农村土地承包合同管理及土地流转的指导缺乏，县里也没有建立专门的农村土地承包合同仲裁机构，执法主体不到位，对土地承包合同纠纷的解决手段缺乏，全县缺乏规范的土地流转合同文本样式，不规范的合同因条款不齐易造成伤农事件和合同纠纷。

　　随着农村健壮劳动力向二、三产业转移，土地大宗流转数量随之增加，土地流转方式也多种多样，有转让、租赁、转包等多种形式，按《中华人民共和国农村土地承包法》规定，土地流转超过一年以上的，应签订书面合同，承包方、发包方、流转方、土地承包合同，管理机构都应参与其中，但从目前调查了解的情况看，有的转让方式既没有按土地流转的规范程序操作，也没有农村土地承包合同管理机构监督实施，导致土地流转运作不规范，无人管理。农村土地流转合同方式五花八门，有书面的、也有口头的、有的甚至什么也没有，既使签订流转合同，合同也不够规范有关合同条款标的物不够明确、约束力不强，易引发不必要的合同纠纷。

　　据调查，该县土地承包“三到户”的38万户，占承包总户数的95％。耕地面积153万亩，占总耕地面积的94％。土地到户，合同和证书未到户的有2万，占承包总户数的5％。耕地面积7万亩，占总耕地面积4.4％。全县土地流转涉及到农户有4万户，占总户数10％。流转耕地面积20万亩，占总耕地面积的12.5％。

　　（五）立新不破旧，占补不平衡。

　　根据《土地管理法》和《地方实施办法》的有关规定，新农村建设用地尽量利用原有老村庄改造，严禁占用基本农田，并且要与旧村庄整治，旧村庄开发复垦相结合，工业企业和城镇建设用地要占补平衡。据了解，该县每年上报建设用地8000亩，复耕9000亩，实者是用地占多报少、瞒报，复耕是复少报多、谎报，指鹿为马、移花接木，利用原有的低产田、低洼地冒充新复耕的，不但完成了上级下达的复耕任务，而且骗取了大量的土地复耕补助资金，实在是罪不可赦。

　　当前，在各级纪检监察信访举报部门受理的各类群众来信来访举报件中，农村集体土地征用、管理和拆迁中存在的问题较为突出，严重侵害了群众切身利益，群众反映十分强烈。

　　二、几点建议

　　土地问题是解决“三农”问题的核心和基础。农村建设用地“闯红”现象要引起国家有关部门高度重视，要加快农村土地管理公共服务体系建设，在我国农业发展的新阶段、在稳定家庭承包责任制的前提下，推动农村土地流转制度改革，促进农业发展和农民较快增收。

　　（一）构建土地管理的政府公共服务体系是解决问题的关键

　　1、土地权利上收，进一步完善省以下国土资源管理垂直管理体制的改革

　　土地中的耕地是不可替代、极为宝贵的稀缺资源。严格保护耕地、促进集约用地，是国土资源管理工作的首要任务。而土地也是国家最重要的、可调控的资源。实行国土资源管理垂直管理体制，有利于国土资源工作宏观调控作用得到强化，就可以有针对性地进行资源供应管理。各地国土资源管理部门人员将主要由上级国土资源管理部门管理，这将有效保护政令畅通。市、县国土资源主管部门一律为同级政府的工作经费仍由同级人民政府管理；全省统一实行市辖区包括经批准的省级以上开发区设分局、跨乡镇按区片集中建立国土资源所，分别作为市、县国土资源主管部门派出机构的管理模式，其机构、编制上受市、县人民政府管理；建立国土资源经费保障体系，将各级国土资源主管部门经费纳入同级财政预算，确保国土资源管理工作正常运行。如果能够贯彻落实中央关于实行省以下国土资源垂直管理体制的决定，那么将限制地方政府的权力范围，地方政府那种“以地生财”的好日子可能将一去不返。

　　2、建立公共财政体制，为土地管理提供坚实的后盾

　　政府公共服务体系的建构，需要相应的公共财政制度，在资源稀缺的情况下，政府采取什么样的公共服务政策才能使资源达到最有效配置，这就需要相应的公共财政体制作支撑。公共财政制度就是确保政府按社会公众的集体意愿提供公共物品满足社会公共需要的经济活动或分配活动的基本规则。地方政府特别是乡镇政府在农村的土地管理中屡次侵犯农民权益，除了权力得不到有效监督外，一个重要的原因就是基层政府财政的事权的严重脱节，农业税费的改革，使城乡一体的税费体制成为可能，但这也大大减少了乡镇的财政收入，乡镇承担着我国农村基层几乎所有的经济政治社会任务，其所履行的事权，大都刚性强、欠账多，所需基数大、增长快而无法压缩，但是其行政经费却始终匮乏，这就必然导致乡镇政府在体制外进行“权力寻租”。而农村耕地的保护，土地流转市场的形成都需要乡镇政府提供相应的服务才能更好地运转，但是在乡镇财力严重透支的情况下，其不可能也不会去为农民提供其所需要的关于土地的公共服务。因此目前的公共财政体制的建设迫切需要向乡镇延伸，以全面加快公共财政体制转变的过程。

　　3、进一步完善农村村民自治，加快农民的组织化建设

　　村民自治是宪法规定的保障农民权益的制度。村民自治与农村土地的关系就在于农村土地所有制实际上是村民自治的经济欺压，国家对村民自治的制度性和战略性安排，已经使村民委会中事实上掌握了农村土地的裁量权。但是村民委员在与地方政权的亲密接触和利益连带中逐渐蜕变成完全政府摊派任务，推行政府行政命令的帮手。因此要重新还原村民自治的本来面目以充分发挥其村民利益代表人的作用和功能，必须改革和完善当前村民委员会的选举和运作方式。事实上，新通过的《村民委员会组织法》已经对实践中行之有效的民主选举方式予以了确认，包括村民直接提名候先人、实行差额选举、设立秘密写票处，设罢免程序以及对破坏选举的处理等。如何将法律的条伯落实为具体的实践，关键是民主选举的监督和保障问题。这需要县乡级地方政府为农村的村民自治提供一个良好的平台，其对村民自治的作用应止步于指导与协助上，不能演变为行政领导关系，保持村民自治的独立性。同时在发展村民自治的同时，应该大力发展农民的利益组织，只有将农民有序地组织起来，才能抗衡村民委员会的侵权行为。

　　（二）促进农村土地流转的政策建议

　　土地是最重要，也是最基本的生产要素，但是从新的农村经济发展形势来看，离开了土地流转，土地的潜能发挥就受到了极大束缚。长期形成的土地平均拥有、所有权经营权机构统一的模式明显不适应农村市场经济和现代农业的发展。要打破这一沉闷的局面必须让土地流转活跃起来。

　　1、遵循三大原则，尊重农民利益，积极稳妥地推进农村土地流转。农村土地经营权流转事关农民切身利益，目前，不少地方对土地法、土地政策的理解还存在片面性。有些基层干部则认为，宪法规定土地所有权属于集体所有，对土地有全权支配，往往强化了集体土地的所有权，而侵犯了农户的土地承包权。所以在农村土地流转过程中应遵循以下三大原则：

　　（1）“稳制活田，三权分离”的原则：即在稳定家庭承包制的基础上，实行农村土地的集体所有权、农户承包权、经营者使用权的三权分离，明确所有权，稳定承包权，搞活使用权。只有明确了土地承包权对农民的法律意义，才能切实保障土地使用权转止的合法性。

　　（2）“依法、自愿、有偿”原则：农村土地流转必须执行国家法规政策，依法签订合同；按国家规定交纳税金、承包费用和相关费用以及履行应尽的义务。农村土地流转必须坚持自愿，不论采用哪种流转形式，都应该尊重农民的选择和意愿。农村土地流转必须遵循价值规律，坚持有偿流转，实行必要的、双方协商而定的合理经济补偿。

　　（3）“实事求是、积极稳妥”的原则：不论是我国农业应对加入WTO后的挑战，还是从有利于发展地区经济而言，或是有利于促进城镇化发展的角度来看，农村土地流转都具有重要而积极的意义。因此，应充分认识其“牵一而发十”的高度关联必蕴涵的潜力。另一方面，土地流转是农村社会发展到一定阶段的产物，因此，必须根据客观条件“量体裁衣”，不能盲目进行，拔苗助长，否则势必与愿违，带来不良后果。

　　2、进一步探索和加强土地流转制度建设，促进农村土地机制创新。

　　（1）完善法律条文，促进土地流转。法律应明确规定所有权归属及对农民的土地流转权提供法律保障；对于使用权流转的补偿标准及利益分配、土地流转的管理、土地纠纷的处理等基层难以解决的问题，通过调查研究加以规定；修改《担保法》中对于农村土地使用权不得流转的规定；指定土地流转格式合同，明确双方当事人的权利和义务[11]。由于各地农业经济发展参差不齐，所以地方立法可以超前，可以先行制定地方性的条例或办法之类的，以法律的形式对本农村土地流转加以规范，使上地流转有序进行，从而达到集约利用、规模经营的目的。对暂不具备立法条件的地方也应借鉴发达地区的经验，完善上地流转的政策，确保上地流转规范、有序的进行。

　　（2）大力培养农村土地市场，建立符合市场经济要求的上地流转机制。首先，探索建立土地使用权转让机制，允许农村土地在一定范围内流转，并通过市场机制形成合理的上地转让价格。第二，培育和发展各种类型的为土地流转提供服务的中介组织。建立土地使用权的市场化流动制度是农村土地制度变迁的必然趋势，而完善中介服务组织是农地市场化的关键。第三，建立调节机制，防止土地使用权过于集中，以调节土地流转过程中的垄断和不公平现象。农村土地市场的发育，可加强土地转让的公平性和竞争性，实现有序管理。

　　（3）有效发挥政府和村集体的职能。市场的发展有其自身的盲目性、自发、滞后性的特点，尤其是我国农村的土地市场还很落后，因此，一是政府要对土地流转有宏观上的调控。完善产权登记制度，建立科学的农地资产评估体系，合理评价农村土地价值，逐渐形成城乡地政一体化的管理。二是要建立约束政府行为过度干预的机制。准确定位政府在推进土地流转中的角色，监控土地供需总量的动态平衡，而不是运用行政手段去调整土地资源，与民争利。三是加强宣传力度啬农民对有关法规和政策的了解，使土地流转由自发逐步转向自觉。土地是农民的命根子，群众是土地流转的主体。因此，要抓好土地流转，必须“以人为本”，千方百计调动广大群众积极性。

　　（4）建立和完善有利于农业生产结构调整农村土地流转制度。第一，大力发展非农产业，加快农业剩余劳动办转移。目前，我国正处于经济结构调整的关键时期，城市工业和乡镇企业吸纳农业剩余劳动办的能力十分有限，而且，随着市场竞争日益激烈，企业经营环境不稳定，兼业农民非农业产业收入不稳定性使他们难以彻底离开土地。因而，土地使用权流转将难以实行。因此，应切实加快乡镇城市化进程，依靠科技进步，积极主动地以国内外市场需求为导向，促进产业结构调整，使农业剩余劳动办得以合理转移。第二，积极探索土地流转形式的多元化。“土地承包经营权人可以依照法律规定将土地承包经营权转包、出租、互换、转让等”。

　　（5）为土地流转创造良好的外部环境。首先，在发展农业产业化经营、提高农业市场化程度的同时，要建立多层次的农村保障体系。目前，我国广大农民仍然把土地作为安身立命的基本生活保障，作为获取收入的主要来源，作为生老病死的保障。没有健全的社会保障制度，就不可能从根本上增强农民离开土地的安全感和适应市场风险的能力，农村土地市场发育的进程也将严重受阻[12]，因而，必须建立多层次的农村保障体系，包括农村社会风险、社会救济、社会福利、优抚安置、社会互助，以及发展和完善农村合作医疗制度等，逐步弱化土地的福利和社会保险功能，为土地转出者解决后顾之忧。

　　（三）要切实解决农村违法突击滥批乱占耕地特别是基本农田建私房问题。

　　农村违法突击滥批乱占耕地，特别是基本农田建私房是一个非常复杂的问题，它牵涉到许多方面，解决不好，将严重影响工农业生产和农村建设以及国家的长治久安，关系到完善家庭联产承包责任制和如何建设社会主义现代化新农村的重大问题，必须引进足够的重视。

　　1、加强土地管理法律法规宣传力度。要认真宣传贯彻落实各级文件精神，实行最严格的耕地保护制度，保持耕地总量动态平衡，保持足够数量的基本农田。在舆论上创声势，在行动上创阵势，认真查清违法占地情况，把违法占地行为分门别类进行处理，对情节和后果较严重的违法案例，进行公开暴光处理，真正地取到震慑一方的效果，打造出国土部门“国土卫士”的形象来。

　　2、增强规划意识。规划是龙头，只有合理规划才能达到有序管理。农村土地管理必须要严格按照土地利用规划、年度计划和农民申请建房条件来管理，实行“疏”、“堵”、相结合的办法，来解决农村土地管理办理手续，使其能合法用地；“堵”就是把不符合土地利用规划、年度计划和农民申请建房条件的对象，用法律手段坚决制止。

　　3、明确职责，切实加大对违法占用耕地，特别是基本农田建房的处理力度。土地管理部门要严格把好土地审批表，加强土地管理监察力度，运用司法程序，坚决制止乱占耕地，特别是基本农田违法建私房。会同纪检、检察和监察部门，认真清理乡镇、村违法批地收取违法资金，对违法违纪者依法从严查处。这类问题不处理，农村违法批占现象就不会得到根治。

　　4、各级政府应当把当前农村土地管理作为重中之重的大事来抓，不能搞形象工程，急功近利，钻法律空子。

　　按照十七届三中全会精神，推进农村改革发展，认真开展深入学习实践科学发展观活动，加强对农村改革发展理论和实践问题的调查研究，弘扬求真务实、公道正派、艰苦奋斗的作风，关心群众疾苦，各级有关部门领导到下级检查工作了解情况，不能提前打招呼，前呼后涌，这样不但群众反映很坏，而且不能了解真实情况；要轻车简从，深入农村倾听群众呼声，提倡讲实话、说实情、办实事、求实效、搞暗访、戒过场、惩必严、禁违法的良好风气，坚决反对形式主义、官僚主义，努力创造实实在在的业绩。