西部欠发达地区乡镇财政已沦为“要饭财政”

　　乡镇的财政困境

　　◎文_本刊记者 邱祥吉

　　无农不稳。在市县领导的账本上，没有农业不行。要确保农业稳定发展，必须大力增加农业投入。

　　入不敷出的乡镇财政

　　在西部欠发达地区，乡镇财政早已沦为“吃饭财政”、“要饭财政”。

　　在农业税费改革前，乡镇一级的财政收入主要有两大部分：第一部分是预算内收入，主要包括农业税、农业特产税、屠宰税、耕地占用税和一些零散的工商税收；第二部分为预算外收入，主要包括农业税附加费等各种附加税费。除此之外，乡镇还有自筹收入，如教育事业费附加、计划生育费、道路建设费等乡统筹收入等等。税费改革后，税费进行了规范，这些收入几乎全被切断，而上面又未能及时为乡镇“输血”，乡镇自身又“缺乏造血功能”。财政收入锐减后乡镇事务基本不变，乡镇财政已举步维艰。

　　走访中，“财政还算过得去”的李乡长为记者“晒”了近两三年该乡一年的收支账：

　　乡财政的收入第一是上级财政下拨人员工资及办公经费，60多万元，其中40万元为刚性的工资支出，办公经费20余万元；第二是乡领导到县财政去申请较小数额的“急需经费”，一般是几万到20万元不等。第三是辖区内的河坝砂石开采、林木采伐、水库、鱼塘等收一部分管理费，每年大约有20万元。“这实际是打政策的擦边球”。该项收入极不稳定，“上级部门管得紧，环保呼声高，洪水季节时经常要下达河砂禁采令，一旦禁了，这条财路就断了。”第四是“不便公开说”的一些项目资金的“结余部分”，“跑得多，要的项目多，结余要多一些。”一般情况，一年有10到40万元的项目资金，按要求项目资金要全部用在项目上，所以要想“结余一点“就只有“操作好”。“也有胆子大的乡镇领导报了几十万元的大项目，上下级‘交流好’开支很少一部分，就可多结余一部分。如果跑得不好，关系不到位，就只有‘吃饭财政’的钱了。”

　　李乡长私下说，第四项收入肯定是“见不得人的”；第三项收入涉嫌违规，“只是管得不严”；第二项其实是看“哪个乡镇领导有能耐，与上面关系好。”而第一项的收入，“办公经费肯定不够，都是用其它钱去补。”总的算起来，除了第一项收入，一年能支配的收入一般在20到50万元之间。据记者了解，东部发达地区乡镇每年财政收入可达几百万，甚至几千万，与欠发达地区乡镇形成巨大反差。

　　近几年，这个乡一年的支出是这样的：3辆公务车费用约8万元；接待费、各种会议费，办公用品等日常开支约13万元；干部地方补贴约20万元（实行绩效工资后，该项花费取消，但乡镇也不能以该项名义再向上级要钱），村社干部的补助约15万元；村社突发民生急需建设费如变压器被盗、桥梁冲垮、河堤垮塌、饮水工程扩容维修等10万元，加上维稳、解决矛盾等难以估计的费用20万元左右，总支出一般在80至90余万元之间。

　　李乡长补充道，乡镇的许多开支是没有进入年度开支预算的，也进不了。如某村民家发生意外事故、突发性事件、零聘人员工资、超标接待等等，这些都要花钱，都会造成经费的空缺。“我们乡今年收入还不错，加上办公经费，大概能达到70万，今年支出约80万，空缺不大，还好解决。”李乡长笑言。

　　但是欠发达地区的绝大多数乡镇的情况糟多了，记者走访的较多乡镇，基本上没有第三和第四项收入，因为缺资源，也缺项目，只能在第二项上动脑筋。

　　薛勇的乡就是这样。由于地处偏远，完全的农业贫困乡，无企业，无资源，几年难得申请到一个10万元以上的项目。“感觉县上对我们不够重视，要经费也很难”。薛勇有些激动：“目前，我们乡连自身运转都成了问题。”目前乡上就只有一辆面包车办公，还是上级部门快淘汰不用的车。“不过总归是有车了，我们县还有其它3个乡镇没有一辆公用车，乡干部办事都骑摩托车和自行车。”

　　采访中记者了解到，薛勇所在乡面临的问题普遍存在，其每年财政收入在四五十万甚至30万元以下。“但是除了正常运转，每年十几张责任书，数十项任务，每样都得花钱，财政异常艰难。许多该提供的公共服务，该投资的公共事业，有钱就做，没钱就只能拖着了。必须要建某项工程时，搞个样子，表示花钱修了就行了。”

　　因为财政紧，各乡镇就得使出浑身解数，“采取各种超常规措施四处抓钱”。“我们的口诀就是腿勤、手勤、嘴勤。”腿勤就是多向有资金的上级部门跑动，手勤就是多打“需发展资金的报告”，嘴勤就是多向领导诉苦，归结起来就是争项目，要资金，到各个部门去“化缘”。乡镇“跑部钱进”，又造成了某种程度的拉关系、走后门，容易滋生权钱交易。

　　据记者了解，目前乡镇为了增加财政收入，“创收”方式很混乱，钱的来路也千奇百怪，乡镇为找钱甚至经常还会做些违背情理的事。薛勇介绍，比如说社会抚养费征收（实际就是超生罚款），这部分钱要上交百分之六十五，乡镇能提留百分之三十五，“因为缺钱，我们期望超生更多，罚款更多，就能提留得更多，计生局甚至也有这样的想法。”

　　挪用或“结余”专项资金、通过各种合规和不合规甚至违法手段找钱，成为乡镇的常态。“上面其实也知道下面的情况，如果真的逗硬的话，乡镇就无法运转了。”该县纪委一位干部表示，曾办过不少因为挪用专项资金的案子。“不过只要钱没有揣进个人腰包，睁只眼闭只眼就算了，乡镇的情况确实困难，而且复杂。”

　　乡村发展投入的困局

　　要发展农村经济，首先要搞基础设施建设，道路、沟渠、水利、管道等等，无一不需要投入。“十几年来，除了发达地区，几千年来传统的耕种方式并没有根本改变。”乡镇干部表示，农业基础设施破败、落后，是欠发达地区不争的事实。

　　李乡长表示，从收支情况看，乡镇财政要拿钱来搞基础设施建设、公益建设艰难无比。“如果必须要修建一个工程，上级拨下一定资金，乡财政能拿出10多万元配套资金就是极限了。”

　　据了解，税费改革以前，乡镇自己尚能进行一些公共设施建设，但是农民负担重。取消农业税后，乡镇财政自身陷入困境，无力修建。潘明光举了几个数字：乡上在税费改革前，全乡一年的村提留款约为380万元，可以有200多万元用于基础设施建设；取消农业税和村提留后，村级收入来自于转移支付的不到100万元，而这100万元有一半多用于村干部工资，其余的勉强维持村上办公经费。目前村上几乎没有一点可用于发展公益事业的资金。

　　现在乡村建设基本上靠国家拨款、乡镇财政出一部分配套资金、村民筹资修建的方式。潘明光说，国家一般对通村水泥公路每公里补贴11万元，但实际上一公里要花20多万元，乡镇无钱配套，只能通过村民“一事一议”方式集资。如果一条村道受益的老百姓少，每个人需集资就多，当每个村民集资在四五百元时就非常困难，“困难户、外出打工户、还有就是不交钱的村民，都筹不起来。”在这种情况下，实在收不起来只能作罢。

　　“而且现在不能轻易搞集资修这修那，如果是必须修建的民生工程，必须要通过‘一事一议’，而‘一事一议’的难度又在于一项工程总难以成为全体村民的一致利益，总难以达到绝大多数人通过，通不过就建不成，建不成群众也有意见。”薛勇感叹。乡镇公益建设极为匮乏，在记者走访的不少乡镇上，场镇上缺少自来水设施、公交车站，甚至公厕都没有。

　　距离薛勇所在乡20公里的另一个乡，有个新农村示范点，集中了全县之力搞发展。一个30多户的示范点，投入了不下300万元，县上将该村的每段路都让县各部门承担修建，算起来平均对1户投入了10万元。“这是集全县之力发展一个村。该村每个月迎接数十次调研和参观。有什么用？就图上面领导看着有面子。看看我们乡，就知道什么是‘旧农村’了。”乡镇干部表示，乡镇确实存在集中资金搞一些政绩工程、形象工程的问题。“没有钱，每个乡镇领导都想让上级领导看到自己的成绩，只能将有限的钱集中搞点看起来像样的东西。”

　　目前，由于村上难以建成现代化农业生产的基础设施，农业发展迟缓，乡村几乎没有集体经济，农民增收路子很窄，很难。潘明光所在的乡还有点养殖业，一般养鸭、鸡、猪等，但都是小户养殖，真正专业大户全乡也就那么两三户。“小户养殖是很难的，抵不住市场风险，养垮了的大有人在。”除此之外，都是外出务工，基本上没有发展路子。

　　对于新农村的建设，一位县领导感叹，现在，基本上都在搞工业兴县，没有几个搞农业了。

　　为了增加农民收入，国家的措施是惠农补贴。潘明光介绍，农民可以得到粮食直补，退耕还林补贴、棉花补贴、家电下乡补贴等，平均每人每年几十元，根据地区不同有所差异。“这是个大好的政策，让农民得到实惠。”潘明光等乡镇干部一致如此认为。但是他们觉得该政策也有些不足。潘明光说，惠农政策太平均，有地无地的都有，外出打工和务农的都有，对刺激种田农民的积极性不足。

　　杯水车薪的还债之路

　　乡镇债务始终是乡镇干部绕不开的话题，也是艰难财政的又一重压。

　　乡镇干部介绍，税费改革前，为了完成交税任务，常常自己掏钱垫支，甚至向银行、信用社、当时的基金会借贷。“由于想着是为农民税费借贷，而税费是必须交的，所以借贷也不觉风险。”而当税费改革后，农民不再交税，同时禁止催收历欠，配套的政策不完善，造成了税费“上清下不清”的后果，形成巨大债务。

　　除此之外，乡镇还有多种形式的债务。上世纪八九十年代，政府直接兴办企业或为企业借款提供担保情况较为普遍。企业借银行贷款无力归还的最后由财政“兜底”，历史积欠，一直未能偿还。此外，农村道路、水利等各类基础设施建设，为造政绩而修建的形象工程都促使政府向银行借贷。面对上级各部门下达的各种任务，乡镇为了应付各种评比达标活动，不得不四处借债，都加重了乡镇债务负担。

　　记者走访的10余个乡镇中，无一乡镇没有负债，最多的1000多万元，最少的200多万元。在所有的欠债中，最难办的是向村干部、乡镇干部、工程老板等借的私人欠款。“上级财政每年会拨付一点化债资金，但少得可怜，只有几万到十几万。除此之外，只能乡上东拼西凑自己筹资，甚至将政府运转费用暂时填补，寅吃卯粮。”潘明光所在乡有400多万元的债务，而每年只有能力还上三四十万元，“利息都是几十万”。

　　这几年来，债务问题始终困扰着乡镇。“每次党代会、人代会都会讨论这个问题。但是靠无‘造血功能’的乡镇还钱，根本不可能。”潘明光说，由于长期欠债，容易引发许多问题。“当国家对农民的各种直补如果要经过村干部的手，他就可能截留，虽然这是违法的事，但他有‘你们为什么不还钱’的理由。”该县纪委就查处过这样的案子。“一旦截留的钱没有入账，造成财务混乱，也可能截留钱超过债务，这就损害了村民的利益。”而这个还得由政府来买单。即使村干部不做违规的事，由于债务长期拖欠，心里积怨，有时就把怨气撒在税费改革前未交税费的村民身上，利用盖章、开证明等机会，“为难村民，滋生矛盾。”

　　另外，长期欠债，导致政府公信力的丧失，“这对政府的信誉危害很大，再多的惠农政策也不能弥补政府的过错。”还有，税费改革前，支持政府工作，早早把税费交了的农民，现在看来反而觉得吃亏了，有怨言；不交的反而得意了，反正现在也拿他们没办法，这助长了不良风气，引发乡村关系不平衡。“一旦矛盾集中爆发，可能造成群体性事件，不可小看。”