地方政府融资平台规范新政箭在弦上

　　投，还是不投？

　　1月20日，一家商业银行债券交易员对下单城投债心存犹豫，这只债券的收益率高出同期贷款利率近100个基点，项目现金流、抵押资产等一切正常。

　　担忧来自一项即将出台的政策。

　　1月19日上午，国务院第四次全体会议讨论即将提请十一届全国人大三次会议审议的《政府工作报告(征求意见稿)》。温家宝总理在讲话中提出，“更好地发挥财政政策在扩大内需中的作用，尽快制定规范地方融资平台的措施，防范潜在财政风险”。

　　上述内容立刻引起商业银行人士的高度关注。“可能会有一些规范性的条款，对债市和银行贷款造成一些影响。”1月20日，一家股份制银行资金部人士表示，市场传言上述措施由财政部负责牵头制定。

　　此前，有报道指出，2008年初，全国各级地方政府投融资平台的负债总计为1万多亿元，到2009年中，则迅速上升到5万亿元以上，其中绝大部分来自于银行贷款。而有商业银行人士称，截至2009年末，政府融资平台的贷款余额约为6万亿元。

　　截至发稿，本报记者未能联系上财政部相关人士。而多位接受本报记者采访的金融专家、银行人士均指出，设定合理的负债率水平，控制地方政府负债总量及其财政担保行为，规范政府融资平台等应是重要组成部分。

　　政府融资平台何其多？

　　“现在的融资平台太多。”1月20日，南京博达投资咨询有限公司首席顾问康涛告诉本报记者。康曾为一家大型银行江苏省分行投行部总经理，目前为地方政府和企业提供财务顾问服务。

　　他表示，不仅仅是在传统的交通运输、城市建设、土地储备、国资经营等领域，各级政府成立了融资平台，现在还发展到第三产业，如文化等领域。而各级政府不断设立融资平台的目的是扩大融资规模，因为政府融资需要通过其控制的公司来进行，但一家公司的资产有限，负债规模也存在“瓶颈”，于是地方政府通过不断新设融资平台取得融资。

　　目前，全国四级政府融资平台超过8000家。

　　在掌握各级政府融资平台的大体情况之后，有关部门针对其中存在的问题，要求各地政府予以关注，逐步规范和加强管理。

　　而来自地方政府的一种观点认为，政府融资平台没有金融监管部门想象的那么大、那么多，有一些并不属于政府融资平台，与金融监管部门的专业看法存在不一致。

　　一位金融专家称，由于政府融资平台贷款的期限长，存在“前人借钱、后人还债”的现象，对于地方政府官员而言，“谁借的越多，谁在任期内的政绩就越大”。

　　尤其是在2009年，这样一个扩大投资的绝佳机会。以东部某省会城市为例，当年该市计划投资400多亿元，但实际的固定资产投资规模超过500亿元。今年该市提出的目标更高，达到550亿元，所需融资的途径包括财政投入、吸纳社会资金、项目自身的融资能力等。早在2003、2004年，时任某大行江苏省分行投行部负责人的康涛，为了完成针对苏南某市的一项政府融资平台贷款，他设计出一套控制政府负债总量的公式。一是，地方政府的负债总额（包括实际负债和或有负债）应该不能超过当年地方财政总收入的70%；二是，当年到期的债务本息总额不能超过一般预算收入的30%。

　　但在执行过程中，类似的指标并不能约束政府的“胃口”，反而被大大超越。

　　“地方政府投融资平台的资产负债比例普遍较高，有的高达80%以上，政府隐形债务负担过重。”交通银行金融研究中心在一份报告中指出，地方政府往往通过多个融资平台公司从多家银行获得信贷，形成“多头融资、多头授信”的格局，银行有时难以把握地方政府的总体负债和财政担保承诺情况，造成债务管理非常混乱。

　　所以，“中央政府如果希望规范政府融资平台，不仅要控制其负债总量，还要规范各类平台”。康涛说。

　　打开政府融资平台“项目包”

　　规范政府融资平台的行动已经展开。

　　2009年11月6日，针对一些基层政府出现了政府融资平台公司等主体由财政担保，向行政事业单位职工等社会公众集资，用于开发区、工业园等的拆迁及基础设施建设的现象。财政部专门下发《关于坚决制止财政违规担保向社会公众集资行为的通知（财预[2009]388号）》（下称“通知”）。

　　《通知》明确要求，严禁发生新的财政违规担保向社会公众集资行为。地方进行基础设施建设，必须量力而行。确需举债融资的，必须严格按照现行法律法规及国务院有关规定办理。严禁违反或规避相关法律的规定，为平台公司向社会公众集资等直接或变相提供财政担保。

　　近日，本报记者获悉，2010年元旦后不久，财政部等部委向各省级政府下发一份调查问卷——“政府负债调查表”。

　　言及目前正在拟定的规范措施，一位金融学者建议，核心是规范政府的负债行为，包括财政担保行为，控制政府融资平台的信用风险，给地方政府设定一个合理的负债率。

　　交行金研中心表示，历史上，中国国有银行曾积累了数以万亿计的坏账。在产生坏账的原因中，政策性贷款首当其冲。可见，政府和国有企业并非贷款的“避风港”。

　　该中心表示，实际上，恰恰是这些具有政府背景的“政策性”贷款项目可能产生新的金融风险。其中包括“许多地方政府信息透明度不高，加上各地财政担保体系落后，监管不到位，银行难以真实、全面地评估其整体债务水平和项目风险”。

　　此言不虚，据相关部门的调查显示，在这些政府融资平台的“项目包”打开后，发现有的项目并没有现金流，这为日后资产质量恶化埋下隐忧。而在目前近6万亿元的政府融资平台贷款中，绝大部分为项目贷款。对于商业银行而言，“目前需要做的是对存量的政府融资平台贷款进行重新梳理，评估风险，如果风险较大，又没有足够的风险缓释手段或存有瑕疵的，需要尽快补足，有些贷款则可能要收回。”1月21日，一位商业银行管理层人士说。

　　“政府平台项目存在潜在风险，但暴露还需要2-3年的时间，最后这一风险能否化解取决于经济复苏态势、土地出让市场价格走势等。”1月21日，一家券商研究员表示。

　　明暗之间

　　政策未出，市场预期已经成。

　　“城投债将不好发了，只能另寻他途。”1月20日，某券商投行人士称。前述股份制银行资金部人士还指出，信用产品（尤其是城投类的公司债、企业债）的发行，因为风险溢价增高，收益率会飙升，其中的一些灰色地带，如担保问题将见光死。

　　他还担心，政策出台后，政府融资平台的授信等级将被调低，一些担保措施不到位、项目现金流不足的存量贷款，其质量将会受到影响，甚至导致贷款五级分类出现向下迁徙的可能。

　　不过，商业银行有对抗风险的资本，目前商业银行的拨备已达1万亿元。

　　在探讨规范过程中的难点时，康涛指出，负债率的设定比较容易，难的是如何给政府编制资产负债表。数年前，为组织一笔高达30亿元的城建类银团贷款，他花了4个月的时间才完成某市的模拟资产负债表。

　　编制政府资产负债表需要结合三方面的情况，其一，与地方财政部门保持良好的沟通；其二，掌握政府控制下所有融资平台的情况；其三，银行自身的信贷经验。

　　以南方一家中小银行为例，该行从去年开始梳理政府融资平台贷款。但有些地方政府融资平台不透明，资产分别是哪些，资金如何运用，不会向银行透露。

　　“那么多银行的资金投入后，具体的资金投向，连融资平台自己都说不清楚，银行哪能搞清楚。”前述中小银行高管直言。

　　他指出，较为现实的要求是，地方政府自主进行负债总量的平衡，明确自身的融资缺口；控制节奏，保证项目建设资金能够跟上，而政府梳理债务的目的主要是搞清楚可融资的规模有多大。