北京市应对气候变化规划“低碳生态城市”

　　我国应对全球气候变化之路

　　从应对气候变化问题来看,我国一直都以积极态度研究、讨论、制定政策,并且加以实施，以减缓温室气体排放带给人类社会环境的影响。

　　1992年6月，我国政府签署了《联合国气候变化框架公约》，同年底，全国人大常委会审议并批准了《公约》，我国成为该公约最早的10个缔约方之一。2008年7月9日，国家主席胡锦涛在日本北海道出席经济大国能源安全和气候变化领导人会议时，全面阐述了中国应对气候变化问题的原则立场和采取的各项措施。并指出，中国高度重视气候变化问题。把积极开展节能减排作为应对气候变化的切入点，采取了节约能源、优化能源结构、提高能源效率、开展植树造林等一系列措施，取得了显著成效。同年底，《中国应对气候变化的政策与行动》白皮书发表，全面介绍了气候变化对中国的影响、中国减缓和适应气候变化的政策与行动，以及中国对此进行的体制机制建设。

　　2009年11月25日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，研究部署应对气候变化工作，决定到2020年我国控制温室气体排放的行动目标，并提出相应的政策措施和行动。会议决定到2020年我国单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降40%—45%，作为约束性指标纳入国民经济和社会发展中长期规划，并制定相应的国内统计、监测、考核办法。同时，通过大力发展可再生能源、积极推进核电建设等行动，到2020年我国非化石能源占一次能源消费的比重达到15%左右；通过植树造林和加强森林管理，森林面积比2005年增加4000万公顷，森林蓄积量比2005年增加13亿立方米。

　　“低碳经济”概念

　　在全球面对气候变化挑战之时,“低碳经济”的概念被提出。低碳经济是指一种发展模式，在经济增长中排放最少之温室气体，以提高能源效率产出比，推动社会的可持续发展。其中之增长原则包括：

　　以低碳排放手段推动经济增长

　　以科技创新支援增长

　　改变能源源头、消费优先列序及需求模式

　　移转生活方式、价值及习惯

　　创新市场手段及体制，实现低碳社会

　　国际合作协同

　　在低碳经济体系内，经济和社会系统之投入和产出都以节能减排为原则，通过以技术、政策、生活方式、机制去实现整个系统之结构性调整。低碳经济不只是一个环境保护问题,它是一种经济发展模式:在特定政策环境下经济发展阶段会发生变化，经济增长和物质消耗不再同步，而是后者略低，甚至下降，出现“倒U”型，就是两者开始“脱钩”。我国目前在降低单位GDP能耗方面的政策、目标和方式，就是对“脱钩”理论的实践。在此形势下，中国城市化必须加速可持续、低碳经济发展，通过城市规划、建设、管理的创新思维和手段，达到“脱钩”效应。

　　低碳经济也是一个机遇：它带来了在传统经济下没有的、新的经济增长领域。在发展低碳经济过程中，一个城市会建立新市场、提供新的就业机会、提升城市在区域或国际市场的竞争力。有关方面的新经济增长领域可以包括：

　　可再生能源设备制造／使用

　　能源管理／工业节能

　　清洁生产／工业节能

　　清洁发展机制（碳排放指标交易）

　　新能源汽车

　　建筑节能

　　林业碳汇

　　绿色物流

　　北京市的碳排放量情况

　　北京市过去10年来在减低二氧化碳排放量的成绩是突出的。北京市的经验对于分析其他城市的碳排放现状及成因,寻找减排的技术路线和城市对策具有参考意义。从1995年到2006年，北京市的碳排放情况可以总结如下：

　　（1）北京市碳排放总量平均每年增长速度为1.87%，是上海同期4.43%的三分之一，也是全国城市最低的；

　　（2）北京市人均排放增长率亦是全国最低的：-0.66，同时也是唯一负增长的城市，也就是说北京在过去10年，人均排放量在减低；

　　（3）如果把GDP增长放在一起考虑，单位GDP碳排放反映了经济增长过程中的碳排放强度，从近11年的单位GDP碳排放增长率看,各省份均呈下降趋势,但北京下降最为明显,增长率为-12.81%，达到上述明显的“脱钩”效应。

　　北京市有如此表现的原因主要是在过去10年间对经济结构进行了调整，碳排放量下降主要源于第二产业比重的下降。北京第二产业比重同期下降14.67个百分点。北京正在发生经济结构转型,正在发展成为服务、贸易、科研、教育、行政型的城市。这是其他城市可以参考的。

　　北京：迈向低碳生态城市

　　面对我国目前到2020年单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降40%—45%的总目标，北京市作为首都必须把握历史机遇，总结过去突出表现，展望未来，并为全国城市在应对气候变化控制碳排放起到示范作用。本人建议从规划建设低碳城市开始。

　　可以影响到城市碳排放量的经济社会活动部门分类包括四大方面：建筑部门、交通部门、工业部门、能源部门。城市规划和建设政策都直接影响到这四个部门在控制碳排放的表现。北京市需要考虑把目前城市规划建设政策和控制二氧化碳排放指标挂钩，通过把建筑节能、提高可再生能源使用、保护林地碳汇及绿色出行，确定为法定控制性规划手段，以建设“低碳生态城市”为未来10年的城市规划政策目标。

　　在低碳经济的发展之路上，最重要的实施平台就是城市。住房城乡建设部仇保兴副部长在中国城市科学研究会于2009年发表之《中国低碳生态城市发展战略》报告内指出：中国发展“低碳生态城市”是必然之选择。对有关国家促进低碳生态城市发展表达了若干政策导向，在节能减排的城市建设方面包括之创新政策如下：

　　可再生能源在建筑中之应用，特别是通过财政补助政策加以推动，鼓励能源服务公司模式的发展;

　　推行既有建筑节能改造补贴和北方地区热改；

　　推行大型公共建筑节能改造与监测，对大型公共建筑节能改造，国家采取贷款贴息方法补贴；

　　大力发展绿色建筑和超低能耗建筑，建立有效之绿色建筑评价标准及测评机构，对二氧化碳和能耗水平都要确定标准。

　　规划低碳生态城市：北京市面对的挑战

　　要制定低碳城市规划，必须从传统思维中跳出来。北京市的城市规划领域，应针对气候变化情况控制碳排放，要考虑两个基本挑战：

　　我们最熟识的城市规划和城市设计思维方法是把城市以有形的形态表达出来，所以我们看见的是空间形态的表现形式。事实上，要规划一个节能、低排放、低碳的城市，我们首先要了解影响城市能源和资源使用效率的决定因素：城市的经济、社会、文化、环境、市民的价值观念、生活方式、消费习惯等和一个城市的能源和自然资源的运用和分配息息相关，从而直接影响城市碳排放量，再建立相应规划工具。北京市的城市规划管理要了解、把握和应用这主要原则，并实施到总体规划和详细规划编制方法上。

　　城市是社会应对气候变化挑战之重要行动平台和载体，对城市进行碳排放审计是实施以上具体工作必需之科学数据基础。在北京城市规划决策的每一个环节，建立有关方面供城市规划使用的碳排放之基线数据、分析、未来情景比较、减量方法等技术信息，以便在评估不同规划方案时，提供科学的分析工具。

　　具体来说，城市发展战略、规模和政策会具体在空间中落实到城市内之土地利用布局，特别是在宏观层次之法定总体规划。以城市碳排放量审计为政策和规划研究工具，可以充分利用法定规划去达到低碳经济下之节能减排目标。北京市未来最快的城市发展方向将会集中在11个新城，笔者就北京市未来规划编制有以下方面建议：

　　第一,采用“碳排放”情景分析为北京市总体规划编制基本依据:在基线研究工作中包括收集、分析、推算城市碳排放量和源头；

　　第二,建议北京市总体规划指标体系碳排放相关指标:城市规划要在总体规划层面确保基本的碳排放量管理框架，建议北京11个新城的控制性详细规划指标体系包括碳排放指标；

　　第三,在北京市总体规划和11个新城的控制性详细规划编制工作中，制定城市碳排放专题规划报告。建议在实施城市规划管理时,从土地、水、能源和环境等出发，对城市的碳排放控制目标、战略、空间规划、实施问题进行专题研究，编制“城市碳排放专题规划”。　总结

　　全球每一个城市将无一例外要面对气候变暖的影响，北京市也不例外。在高速发展的城市化进程中，以城市规划管理手段，提高能源效率，重点改善城市的能源消费结构和效率。较少的能源消耗，不仅对保障能源供给、推进技术进步、提高经济效益有直接影响，而且也是减少二氧化碳排放的重要途经。北京市在过去10年通过产业结构调整取得了减低碳排放量的突出表现，面对未来10年国家应对气候变化总体目标，必须从城市规划管理决策层面把控制气候变化、提高能源效率作为城市规划的核心目标，把北京建设为全国的示范“低碳生态城市”。

　　（作者系香港规划师学会原会长，界别：特邀）