农民富，中国富

　　中共中央、国务院长期保持着每年召开一次中央农村工作会议、每年发一个指导农村工作的政策性文件的传统。改革开放初期，从1982年到1986年，曾经连续5年有过这样的一号文件，对实现农村改革、解放农村生产力起到了巨大的推动作用。但今年中央就“三农”问题再次发出“一号文件”，显得非同寻常。

　　●主持人：本报记者陈瑜诸巍●嘉宾：温铁军（“三农”问题专家、《中国改革》主编）左学金（上海社科院副院长、经济研究所所长）

　　增加农民收入事关全局

　　主持人：时隔18年，当人们再次看到中共中央、国务院以“一号文件”的形式发出的指导农村工作的政策性文件，倍感亲切与鼓舞的同时，理所当然会这样发问：这个一号文件究竟对农民意味着什么？对整个国家意味着什么？

　　温铁军：首先应该看到当年5个一号文件，所起到的重要作用，还不仅仅是农民收入的增加、农村经济的活跃。更为重要的是，它带动了整个中国经济的黄金增长。现在很多解释都不太注意这一点。1985年，新中国第一次出现了农村消费占绝对比重的态势，当时农村社会商品零售总额占全国的64%，农民收入增长幅度非常高，年均超过10%。农民消费所需的一般制造业商品极大拉动了城市工业的发展，同时也给乡镇企业创造了巨大市场空间，乡镇企业和城市一般制造业的增长又拉动了重化工业的增长，于是有了80年代中期中国经济的“黄金增长”。

　　这一点对于今天具有很强的现实意义。从90年代中期以来，我们反复强调扩大内需，但是到去年中国对外经济依存度仍然超过50%，剩下的部分投资又占了大头。像中国这样一个大国，经济增长主要靠外需、投资而不是内需来拉动，显然是存在病症的。如果我们不能有效带动农民收入增长，不能把占中国人口绝对比重的农村人口消费拉起来，拉动内需永远只能是句空话。有的人讲农民增收，好像总带着慈悲，其实如果从大背景考察，“三农问题”严重阻碍国民经济结构改善，阻碍内需拉动经济增长，不很好地解决它，中国经济难以真正腾飞。

　　左学金：三农问题的核心就是农民收入问题，农民收入上不去，就谈不上真正启动内需。邻国日本是个借鉴，他们在80年代的高增长同样来自于高出口和高投资，通过财政投入和贷款对基础设施进行了大规模建设，但是消费需求却保持在较低的水平，结果对基础设施投入的回报率越来越低，最终达到饱和，经济因需求不足而陷入停滞。根据官方数据，现在我国的城乡居民家庭的人均收入差距达3.2:1，而世界银行对全球30多个国家的实证数据分析表明，各国的城乡收入差距一般不超过1.5：1。从1978年到1984年，我国的城乡收入差距曾经从2.4:1缩小至历史上最小的1.7:1。强调农民增收问题，就是要扭转城乡收入差距不断扩大的趋势，并将这种差距逐步减少到国际上的水平。

　　这其中也隐含着整个国家发展观的改变，增加农民收入很好地呼应了统筹城乡发展、统筹地区间发展。从十六大提出全面小康，到十六届三中全会提出重大战略转变，即从追逐GDP转变为谋求综合发展，再到今年出台“一号文件”，这其中是环环相扣的，体现了中央的宏观战略推进。

　　中国农民穷因在哪里

　　主持人：开准药方必须先充分了解病情，在“一号文件”出台前，党中央和国务院多次深入基层做调查，并听取各方专家的意见。从宏观层面看，您认为中国农民这些年增收缓慢的根本原因何在？中央开出的药方是否对症下药？

　　左学金：农民穷首先是农民的人力资本存量较少，而这种情况在很大程度与各级财政对农村地区公共服务与人力资本建设的投入不足有关。也许比较突出的一个问题是九年制义务教育。目前我国财政性教育经费占GDP的比重仍不足4％，而在这部分有限的投入中，又偏着于城市和高等教育领域。1997年普通高等教育的生均预算经费是普通基础教育的生均预算经费的25倍。与同时期的其他国家相比，这一数值大得不可思议。要从根本上提高农民收入，今后各级财政的教育经费就要进一步向基础教育倾斜。当然对人力资本投入的另一个重要领域是医疗卫生服务。目前我国绝大多数农民没有有效的医疗保障，因病致贫已经成为农村贫困的一个首要原因。在知识经济时代，如果农民的人力资本素质上不去，就注定了他们在市场竞争中会成为低收入和陷于贫困的人群。

　　农民穷的另一个重要原因是农民的就业不足。对于大多数农民来说，劳动力是他们唯一的资产，就业不足就意味着他们的收入不足。我国目前共有7亿多劳动力，其中有5亿在农村，有3.5亿在从事农业。从经济学的角度来看，农业劳动的边际产品不足非农业劳动的五分之一。所以要实现农民增收，必须允许更多的农民从农业转向非农业。80年代的乡镇企业曾经吸收了1亿多离土不离乡的农民。现在我国就业增长的主要源泉已经不再是制造业而是服务业，我们需要发展服务业来提供就业机会。

　　但是服务业的发展需要较大规模的人口聚集，服务业的就业机会主要不在农村而是在城市。发展服务业就要加快城市化步伐，允许更多的农民进城寻找就业机会。但是允许更多的农民进城，形成城乡统一的劳动力市场目前还有一定的障碍。其中一个重要原因是目前城乡分割的制度安排还不容易一下子消除。例如目前城市贫困居民可以享受低保福利，但是农民是不能享受的。所以要从政策上减少对农民进城的限制，还要研究和制定一些鼓励城市接受农民进城的配套政策。

　　根据目前我国的经济发展水平，第三产业就业占总就业的比重应该达到40％－50％，而目前服务业比重才只有27％。这个比重每上升10个百分点，就可以新增7000多万个就业。就是说，如果我们能加快城市化步伐，第三产业增加就业的空间还很大，我国扩大内需的宏观经济目标就能比较容易地实现。

　　最后，农民贫困还源于地方政府对于土地的过度开发，在农村用地转化为城市用地的过程中释放出巨额经济效益，而根据现行办法，对农民按农业用地的效益进行补偿，绝大部分收益被政府和开发商拿走。土地是农民最重要的生产资料和最低限度的生活保障，大量无地无业农民的出现将是我国的一个严重的社会经济问题。所以在今后的土地开发中，一定要根据中央的指示，严格保护耕地资源和农民的土地权益。

　　求真务实政策具体

　　主持人：在宏观层面上，一号文件对造成农民增收缓慢的原因都做了战略性回应，搭建了整体解决框架。同时，在微观层面上，一号文件又以求真务实的态度，明确了大量具体的表述和可操作的政策。其中哪些给您留下了深刻的印象，并有可能在今后工作中产生重大的积极影响？

　　温铁军：我所关注的是三点：一是文件清晰地说明农民增收的重点和难点在于种粮农民，这是解决“三农”问题的当务之急。1997年以来，我国粮价连续几年走低，甚至出现了粮食的投入比产出还大的情况。种粮农民是农民中最困难的群体，亟待关怀和帮助。而且，去年粮食产量跌破4500亿公斤，跌回到20世纪90年代的最低点，耕地面积也出现大幅下降，跌破19亿亩大关，这些都严重影响着国家的粮食安全。结合上述现实，一号文件突出强调让传统农业地区的种粮农民得到实惠，是非常有针对性的。

　　二是政府财政直接支持，特别是全国范围内停止征收农业特产税，5年内农业税收每年减少一个百分点，到本届政府任满时可降低到3.4%。我们要增加农民收入，要鼓励农民种植经济作物，但是农业特产税的征收，显然限制了农村内部产业结构的调整。很多发达地区比如江浙一带早已全部停止，但中西部地区仍在继续征收，必须尽快改变。至于农业税，1999年我国提出农业税制改革时，把农业税税率提高到7%，如果加上20%的附加税，农业税的实际税率达8.4%，这个比例并不低。世界各国在对待“三农”问题时，无一例外地把农村、农民作为弱势群体，给予税收、财政的倾斜，我们现在也开始加大这方面的力度。

　　三是一号文件在农村金融体制改革上留下了很大空间，主要表现在允许多种不同形式符合农户需求的金融创新。除了提倡外资、民间资本进入农村金融领域外，更重要的是，允许社区范围内农民组成互助、合作的金融体系。这是政府直接支持之外，一条拉动农村经济快速发展的重要民间通道。

　　左学金：增加农民收入，还要改变地方政府的政绩观。只有政绩观改变了，才能打通农民进城的门槛。在以人均GDP为主要指标的考核体系中，一般来说，城市总是不欢迎进城的农民的，他们直接增加了分母。所以，应该在政绩考核指标中增加一条：城市对外来就业的贡献率。

　　能否真正给农民带来实惠

　　主持人：有人说，以往每年只要和农业农村有关的文件，虽然不是一号文件，但也都讲千方百计增加农民收入，但结果怎么样？民间有个调侃，“千方百计，苦无一计，没有办法，只靠统计”，农民增收最终难以落到实处。这次中央一号文件能否真的给广大农民带来实惠，能否真的像80年代那样大幅度提高农民收入？

　　温铁军：如果有些体制性的问题如果不理顺，光靠增加投入，光靠政府推动，“三农”问题很难得到根本推动。研究农村问题的老前辈、今年91岁的杜润生先生早就提出过，“千投入，万投入，不如调动一个农民的积极性”，这是他对过去5个一号文件的高度概括。于是问题来了，怎么让农民真正成为农村经济的主体，这应该是解决“三农问题”的根本前提。

　　单个农民的兼业经营无法真正形成市场主体，全世界范围内都没有这样的经验。所以要让农民成为农村经济的主体，首先要解决的就是农民的高度分散问题。目前我国共有2.3亿个分散的小农户，我国农村改革25年来，农民的兼业化经营率一直处于70%的水平。如果农民还是什么活都干，没有大分工，没有大协作，就无法让农村经济和市场经济真正接轨，农民也不会成为拉动内需的动力。

　　同时应该看到，如果农民仅仅是在生产领域合作，效益并不显著。只有放开农民在金融、保险、购销、深度加工等多个领域的合作，甚至对农民合作社在城市中办的超市进行免税，将其收益返还农村建设，这是世界各国通行的做法，因为农民是弱者，农民是需要政策倾斜的对象。而我们现实的情况是，发展农民合作，必然会影响到一些在涉农领域中占有垄断利益的部门，如果不是从体制上扭转它们的运行机制，任凭地方政府把相关利益部门当成自己的儿子揽在怀里，给再多的资金、再多的政策，也只能是产生更多的坏账和更大的问题。“七顶八顶大盖帽，来管一顶破草帽”，就是形象的比喻。在部门利益没有理顺的情况下，它们甚至可能通过各种部门文件和部门立法来“规范”农村社会经济，这必然使中央良政变成地方恶政。从这个角度看，我们还需进一步直击农村改革的要害。

　　解决好中国的“三农问题”，需要整个制度环境的创新。当然，我们不能要求一个文件把这么多年来积累的问题全部解决。能够把农民增收放到如此重要的地位讨论，足以显示我们求真务实、脚踏实地向“三农”问题核心症结冲锋的勇气和谋略。它将成为一个重要的里程碑，因为只有农民富，中国才能富。