农民工积分入户城镇彰显现实智慧

　　法治观察

　　陈莹

　　2010年6月7日，广东省人民政府出台了《关于开展农民工积分制入户城镇工作的指导意见(试行)》，将积极引导和鼓励农民工及其随迁人员通过积分制入户城镇、融入城镇，规定：农民工积满60分可申请入户，明确具体入户分值由各地根据当年入户计划和农民工积分排名情况调整(6月8日人民网)。

　　基于城乡二元化割据的现实国情，户籍制度改革历来是个引人瞩目的热点话题。户籍改革被民众寄予了深厚期望。如何缩小及至彻底缝合因为一纸户口而导致的权利鸿沟，成为法治道路上我们必须破解的一道难题。

　　近年来，许多地方包括一些大中城市，都推行了卓有成效的户籍制度改革举措，为实现无差别的“国民待遇”不懈努力。但是从整体上看，由于这些改革并未剔除掉附加在现行户籍之上的各种福利待遇，使得改革的形式意义远大于实际意义，表面上融入城镇的农村人口，依然难以从城市居民的福利大餐中“分一杯羹”。而另一方面，观念上认同城乡平等的户籍制度改革者，却在具体的路径选择上，不得不面临户籍开放后城市拥挤压力过大的困境，所以总是在城市资源的开放上显得“谨小慎微”。在这种困扰下，笔者以为广东的做法值得关注，虽然这种有限度的“准入制”并非户籍制度改革的终极目标，但其相对的公平性和切实的稳妥性，有助于户籍制度改革逐渐步入“深水区”。

　　从制度的设计而言，广东出台农民工积分入户城镇意见，无论是对积分指标体系的科学设置，还是通过政策优惠引导农民工落户县城、中心镇，或者创造性实施农民工城市居民居住证制度，都体现出这项改革以人为本的价值初衷。更关键的是，在城市现有资源可承受的范围内，通过积分准入的方式将户籍上的福利待遇向农民工有序敞开，体现出了决策者的务实智慧。例如在条件设置上，将入户条件细化为学历、技能、参保情况等多项指标，并赋予相应的分值，入户条件明确并量化；既设有社会贡献等加分指标，又有违法犯罪的减分指标，鼓励农民工积极为社会作贡献，并规范行为。这些规定操作性强，如果能够得到公平化执行，势必能够给农民工群体带来极大的“权利期待”，激发他们的创造力，因势利导地促使农民工“一心向善”，积极融入城市生活；同时也避免了城市居民对于资源分享的担忧与抵制，使其在逐渐接纳农民工的过程中形成包容的心理，最终促使城乡居民的权利融合。

　　当然，由于受到城市资源的天然限制，户籍福利缺口的打开，目前终归只是一种“替代性方案”。就本质而言，广东积分制改革，仍带有强烈的以城市为中心的功利性目的，由此能够享受到实惠的也只能是少数农民工群体。而从法律上分析，户籍制度的基本职能只有两项———证明公民身份和提供人口数据，推动户籍制度改革，就是要剔除依附在户口上的种种利益，还户籍以本来的真面目。这就需要建立起完善的无城乡差别的社会服务保障体系，在目前农村人口大量涌入城市的背景下，尤其需要加大对农村的投入，建立健全农村社会保障机制，在经济生活和服务保障上缩小城乡差距和城城差距，如此才能减少因为福利诱惑而导致的农民工入城压力，实现城乡均衡发展。

　　总之，任何一项改革都不可能“一蹴而就”，对于涉及负责利益调整的户籍制度而言更是如此。在这条充满艰辛的改革道路上，坚守宪法上的应然性权利、追求平等的国民待遇，自然是改革不可放弃的理想目标；但要实现这个目标，光有理想还是远远不够的；还需要立足实际、化解障碍的改革智慧，以及无数个务实性的改革举措。