农村代课教师问题浮出水面 学者建议建多元制度

　　农村代课教师问题浮出水面 学者建议构建多元制度

　　用若干年对现有代课教师进行最后的清退，曾是2006年教育行政部门的一项政策预期。袁贵仁主政教育部之后，情况悄然发生了变化。

　　“农村不少偏远地区目前还需要代课教师，政府对代课教师一清了之，不仅会有损他们的合法权益，而且将在一定程度上影响当地基础教育的发展。”这个声音发自前不久由中国民主促进会、人民政协报、苏州科技学院共同主办的一个“教育沙龙”。

　　用若干年对现有代课教师进行最后的清退，曾是2006年教育行政部门的一项政策预期。袁贵仁主政教育部之后，情况悄然发生了变化：由民主党派、全总、学术界分别组成的几路人马到基层调研，在汇集、分析和评判几路调研结果后，将向教育行政部门提交一份调整政策的建议。

　　问题浮出水面

　　2005年初，国内各大媒体空前集中地报道了农村代课教师现象，使代课教师问题浮出水面。为优化教师队伍，2006年3月27日，教育部表示将用3年时间对尚存的44.8万名代课教师进行清退。此后两年，除重庆、广东通过一次性招考转正外，其他凡是采取了一刀切清退的地方，均引起法律界对实施新《劳动合同法》的关注。

　　“我们对代课教师这个概念从来没有作过很好的界定。”首都师范大学教授、首都教育政策与法律研究院院长劳凯声说，今天在岗代课教师群体的构成特别复杂。其中相当一部分是合格的，包括一些师范院校毕业生，为了考研到一个县当两年代课教师；还包括非师范专业的大学毕业生到基层执教的，赶上当地政府没有编制，结果一代课就是三年五载；还有一部分是从1980年以后延续下来至今没有转正的民办教师，全国大约有10多万名。

　　据劳凯声回忆，从1996年开始，学界就按照教育部的思路，研究如何解决民办教师问题，并通过几年招考转正与到年龄退休等方式，解决了近200万的民办教师身份，直至2000年教育部宣布民办教师问题已经解决。劳凯声认为，总是由制定和实施政策的人来评估政策的效果，是我们在教育政策评估环节存在的一个大问题。就在如此“自说自话”使公众以为民办教师问题真的解决了以后，到2005年透过媒体突然发现了代课教师这个新的群体。由于国家已经不再承认存在由集体支付工资的民办教师，所以代课教师事实上成了一个没有法定身份的地下群体。

　　世纪之交，在各地方政府以“优化办学资源”的名义大规模“撤点并校”的进程中，小学校以年均2.6万所、初中校以年均1500所的速度消失。另一方面，农村在校生越来越多地随家长进入城市打工子弟学校或转学到县城学校，数量也以年均200万的速度递减。尽管学校数和在校生数“双减少”，但基本由代课教师承担教学的复式教学点(其特点是一校一师，一师教所有年级学生)，在地广人稀地区仍大量存在。

　　2007年6月28日，全国人大常委会执法检查组的一份报告证实，全国农村尚有10万个复式教学点，一旦清退了那里的代课教师，教学工作将无法衔接，因为受过正规师范教育的没有人愿意去，即使在2006年国家启动了“农村义务教育阶段教师特设岗位计划”之后依然如此——绝大部分特岗教师会被安排在靠近公路的乡镇中心学校。

　　公办教师不愿意去的那么多复式教学点，是否可以由寄宿制学校全面取代？全国政协委员、中国教科文卫体工会主席王晓龙调研的结果是“不可能”。因为寄宿制学校往往建在人口相对集中的地方，大山深处的学生到学校要走很远的路，10岁以下孩子的家长根本不放心。一些村民只好就近设置教学点，集资聘请代课教师。

　　王晓龙在调研中还了解到，西部的不少民族聚集区需要懂双语的教师，考上大学后愿意回乡执教的少之又少，派去的公办教师难以承担当地民族语言的教学任务。一些学校不得不在当地聘用资质虽不高，但懂得汉语的人做代课老师。贵州黔南州有560多名代课教师，如果全部清退，公办教师即使被派进，过不了多久也要回县城，因为他们还要解决自己孩子的上学问题。广西来宾县民族聚集区的教学点很多，难以配备公办教师的原因是不具备外地教师住校的条件。

　　曾在教育部人事司做过相关研究的中央教科所研究员储朝晖认为，城乡之间教师待遇和社会地位的差异，早已使“县域内教师超编，却在乡村不足”成为普遍现象。加上国家从1994年起不再分配高校毕业生，导致很多农村都是爷爷辈的在执教。代课教师所在的偏远闭塞的农村，不仅农村教师的专业成长机会少，而且校长往往就是学校的“土皇帝”。在这样的人文环境中，年轻公办教师很难安身立命，更不要说实现人生理想了。

　　转变关注的视角

　　“我们的政策要有对应的目标群体，才可能判断出什么是有效的解决办法。”北京师范大学教授、联合国教科文组织农村教育研究与培训中心专家袁桂林分析，如果只是把教师整体上的供大于求作为清退政策推出的动因，那是不妥当的。因为支撑代课教师执教的除了知识和经验，还有觉悟、良心、奉献等许多非智力因素，这构成了他们为农民服务的价值。这个价值是建立在智力因素基础上的以学历达标、持证上岗为核心的教师制度难以计量的。加上他们地处分散，因此迟迟没有引起官方与社会舆论的必要关注。

　　就全面清退将面临“大量空缺的岗位谁来填补”的问题，有分析提出，近两三年不顺畅的清退进度，提示行政部门必须重新考虑一个合理稳妥的解决方案。有过大量田野调查经历的华中师范大学教育学院教授雷万鹏认为，现有的政策过多考虑教师质量标准和教师专业化发展规范，较少考虑代课教师的生存、生活史和生命体验，由此导致这个自上而下的政策不完全符合农村教育发展实际，客观上对农村教师的人生信仰也是一种伤害。

　　“在2000年国家宣布已经基本‘普九’时，贵州86个县市区只有32个勉强达到，且每个县都为此举债超过3000万元。”贵州省人民政府参事龙长启希望决策者正视这样的教育现实：县级政府在体制改革中的权力和责任严重不对称，财权、管理权上交，只有责任下移，唯一的现实选择就是聘用低成本的代课教师。从2000年到2008年间，全省为了基本“普九”聘用代课教师一度达到4.1万人。对于清退代课教师，县级政府只有压力没有动力。

　　劳凯声认为，城乡基础教育发展极不均衡，必然导致一些地区缺乏师资。代课教师就是一种补充师资的渠道，如果堵死这个辅助渠道又不能使主渠道畅通，政府就没有办法从根本上解决偏远农村缺师资的问题，那么，一味清退代课教师的政策就是一个有问题的政策。“我们需要研究的是，如果代课教师不能在短期内成为历史，那么就要明确规定这部分人如何享有社会保障。”

　　全国人大常委会委员、民进中央副主席、中国教育学会副会长朱永新倾向于比较人性化的解决路径——让大部分在岗的代课教师能转就转，有些考过了没有合格，可以再给他机会进修，然后再考。朱永新不赞成一些地方限制年龄，“比如限制到45岁，就把很多代教时间比较长的那部分人给卡死了。”

　　劳凯声特别指出，《劳动法》规定调整的对象是劳动用工人员，而不适用学校的教师。尽管如此，具有临时性质的代课教师，在流动性比较强的情况下，可以借鉴《劳动法》的劳动用工当中的社会保障条款，比如你在这个学校执教一天就上一天的保险，到下一个单位再累计给你上保险。现在的政策可以给农民工这样做，而给代课教师做不到是没道理的。

　　构建多元的教师制度

　　袁桂林2009年在台湾调研时发现，当地现行的代课教师政策已有20年历史，其中有“就地合法”教师，即只在一个地方的一个学校代课有效，好比大陆实行过的地方粮票；还有“专家型”教师，即传授某项技能、手艺，许多来自原住民，且不具有教师资格。在计酬方式上，有以天计的、以月计的，还有以小时计的，相当于大陆用工制度中的钟点工。他对此感受最深的是，多种类型的代课教师长期存在，不可能用完全刚性的政策加以约束。

　　“应该以多元化的思路，来构建我们的教师制度。”袁桂林认为，在聘用关系上，要有公办的、民办的和代课的；在任期上，要有长期的、短期的；在类型上，要有学科型的、经验型的。“既然我们的孩子需要多元化的发展，就需要国家构建多元化的教师体系。”

　　近两年，到农村的特岗教师做了一段又离开的很多。对此，黑龙江推出一个政策：凡是在农村学校顶岗实习被认定优秀的大学生，给予他们优先到农村锻炼的机会，因为他们了解农村教学的需求。浙江则采取从师范院校派老师到农村学校担任科研副校长的办法，以解决偏远地区农村教师的进修问题。

　　说到教师政策调整的空间，王晓龙建议，目前农村边远地区教师的编制标准，不宜拘泥于1:23的师生比，应该根据教学的实际需要定岗定编招录。在招录时，应该优先聘用当地有经验、懂双语的人做代课教师，他们毕竟拥有以方言或者民族语言沟通、传播地方知识、地方文化的优势，在偏远农村尽可能实现教师的本土化。

　　“建议实行农村教师岗位津贴制度，给到农村工作的教师一定的经济补偿。过去我当农村教师的时候还拿过一些津贴，后来越来越少，直至被取消，这个问题必须解决。”说到中西部的农村师范学校教育，储朝晖认为，仅仅实行教育部所属六所师范院校免费是不够的，农村需求的大量教师终归要靠中西部的师范院校来解决。现在一些中师已经被边缘化了，不伦不类，感到自己往哪儿走都很迷茫，往哪儿发展都没有方向，国家应该从宏观政策上重视这些师范院校的发展。

　　“在现阶段，我们不宜过于强调这个人一定要是本科学历才能当教师。”储朝晖说，教师管理体制只有公办教师这一种，是一个很大的问题。教师工作本身的特性决定了短期聘任一些教师的必要，比如学校需要有一定专门技艺和特长的教师，但这样的人不可能长期在学校执教，因此在现有的教师管理体制基础上，有必要建立一种常规的短期教师管理制度。文/记者周大平 来源：《瞭望》新闻周刊