荣长海：论政治体制视域下的教育体制改革

　　一、教育改革与发展的事千头万绪，最终都与教育体制有关，而教育体制就是政治体制的一部分

　　刚刚公布实施的《国家中长期教育改革和发展规划纲要》（以下简称《纲要》），对我国教育的方方面面进行了系统的梳理和规范，其中各个重要方面，都牵涉我国的教育体制，但从实际上看，都与我国政治体制紧密相关。就这个《纲要》而言，它是在政府主导下制定的。在制定过程中，虽然广泛听取了教育界及相关专家的意见，也开展了大规模的社会调查，准备了大量的一手材料，但最终能进入《纲要》的，毕竟是部分意见，不少专家在《纲要》公布后仍有不少意见要发表，而且言之凿凿，就充分说明了这一点。在我国，教育的事情太多太杂太难，尽管议论纷纷且意见之间相互矛盾，但按照习惯，人们还是认可最终由政府拍板的这一《纲要》。当然，把教育的事全部推给政府也是不对的，但由于目前教育发展的整体思路都是在政府的推动下提出和决定，注定了教育的改革与发展状况最终取决于政治体制的改革与发展。

　　从《纲要》所确定的其他内容看，教育改革与发展的诸多事务，均与政治体制改革紧密相关。

　　首先是教育方针。《纲要》重申了党的十七大（也是近些年一直坚持实行的）关于我国教育工作的基本方针：“坚持教育为社会主义现代化建设服务，为人民服务，与生产劳动和社会实践相结合，培养德智体美全面发展的社会主义建设者和接班人。”其中的“两为”和“两结合”，最终都落脚到培养建设者和接班人上。这个“培养”本身就包含有体现国家权力意志的意思：不仅在内容上要做到“德智体美全面发展”，而且在性质上要明确“社会主义”的要求，这就必然要求教材要统一，教学内容要经过审定，教学过程要一致，评估标准要统一，而所有这些工作，都只有政府推动才能做到做好。

　　再看教育工作方针。《纲要》提出的二十字工作方针是：“优先发展，育人为本，改革创新，促进公平，提高质量。”其中只有“育人为本”和“提高质量”主要是针对学校和教师的，其余都是针对政府的，或者说，那三条只有政府介入才能完成。“优先发展”主要指财政资金投入、公共资源配置、调动全社会关心支持教育的积极性、创造青少年健康成长的环境、完善体制和政策等。“改革创新”强调“以体制机制改革为重点”，涉及人才培养、办学、教育管理、质量评价、考试招生等制度以及建设现代学校制度等，虽然其中不少方面与学校本身的工作有关，但谁都知道这些改革的任何一项没有政府自身管理体制的变革是不会有新进展的。“促进公平”的根本在于“合理配置教育资源”，“缩小教育差距”，这一条无疑只能由政府来推动。

　　从《纲要》所列的八大类教育来看，都对政府工作提出了明确要求。学前教育要“明确政府职责”。义务教育由“国家依法统一实施”，其中“推进义务教育均衡发展”和“减轻中小学生课业负担”都是政府的职责。在高中阶段教育方面没有明确提政府的职责，但由于这个阶段与义务教育、职业教育、高等教育相联接、相交叉，涉及一系列改革问题，急需政府授权开展或直接由政府推行。职业教育被“摆在更加突出的位置”，要求“政府切实履行发展职业教育的职责”，其中“调动行业企业的积极性”和“完善职业教育支持政策”包含有政府工作的丰富内容。高等教育特别强调质量和特色，这需要切实落实高校办学自主权和完善大学管理制度，而这两个方面均与政治体制紧密相关。在继续教育方面，需要“政府成立跨部门继续教育协调机构”“统筹继续教育发展”。在民族教育方面，明确要求“中央和地方政府要进一步加大……支持力度”。在特殊教育方面，则要求各级政府予以“加快发展”，“纳入当地经济社会发展规划，列入议事日程”。以上可见，各类教育的发展都需要政府积极推动或参与其中。

　　《纲要》的“体制改革”部分，分别展开了人才培养体制改革、考试招生制度改革、建设现代学校制度、办学体制改革、管理体制改革、扩大教育开放等内容。所有这些内容，均直接涉及我国的政治体制。其中，人才培养体制涉及全社会的人才观念和人才评价，政府责无旁贷；考试招生制度涉及所有家庭和学生的切身利益，任何学校不敢轻举妄动，唯有政府有能力推进几分；现代学校制度直接涉及党和政府与各级各类学校的关系，所涉问题极为复杂，备受关注的“取消实际存在的行政级别和行政化管理模式”就涉及政治体制本身；办学体制涉及公办、民办等方面，其复杂性不亚于国企改革；管理体制直接讲到政府与学校的关系，比《纲要》所列的内容还要宽泛；扩大教育开放政策性很强，也与政治体制紧密相关。

　　《纲要》的“保障措施”和“实施”两部分，无论是教师队伍建设、经费投入、教育信息化、依法治教、重大项目、改革试点，还是配套政策、督促检查等等，都离不开政府行为，都有赖于政府效率提高，当然也都有赖于政治体制改革。

　　二、我国的教育体制改革本应包含在政治体制改革之内，教育体制改革单列反而延误了它的进程

　　从上文中已经看到，我国教育的改革与发展与我国的政治体制紧密相关，改革教育体制必须在整个政治体制改革的框架下开展才会取得成效。而从实际情况来看，我国的教育体制改革一直基本上在自身的范围内开展，因而没有取得令人满意的效果也是必然的。

　　在我国，开展政治体制改革的想法始终存在，但从未出台过系统的政治体制改革方案。从历史的角度看，新中国成立到“文化大革命”爆发，这一段时期是学习苏联建立高度集中的经济、政治、文化体制，并在实践中逐渐发现这一体制的弊端。“文化大革命”时期及至党的十一届三中全会之前，这一时期是对我国原有经济、政治、文化体制的彻底颠覆，可以视为一种极为独特的、貌似彻底的改革，即打倒重来，但效果与愿望截然相反。改革开放以来三十余年，各种改革不断开展并卓有成效，但相比较而言，政治体制改革始终还是停留在改革意愿、局部试验、小步推进的状态，从未有过一个专门的规划蓝图式的改革方案，谁也说不上将会是一个什么样子。这当然可以找出无数个原因，但从已有的实践来看，主要的无外乎两个方面：一是政治体制兹事体大，非同小可，涉及国家的根本制度，必须慎之又慎，在没有找到理想的替代物之前，不可轻举妄动；二是从事政治体制改革的人，又都是体制中人，毕竟任何改革从根本上说无非是一种利益上的调整，革自己的命是一件非常困难的事情，而要延缓改革又可以找出十足的理由。所以，时至今日，许多提了几十年的话题，现在大多仍在试验状态。

　　在这个大的背景下，教育体制改革成效必然有限，甚至它的进展远不如经济、科技、文化等体制改革那样快速和有效。究其原因，除上述大环境制约外，还有教育自身的特点。这种特点有许多方面，但有两条是与其他战线完全不同的：一是教育以培养人才为己任，用什么样的内容、方式以及什么样的教师去培养学生，培养的效果如何，受到举国上下的一致关注，任何人都可能对教育发表意见：他从学校出来有体验，他的孩子上学有期待，周而复始，无穷无尽，国家和社会均对教育寄予愿望，处于风口浪尖上的教育稍有动作都会成为舆论焦点。二是教育战线知识分子密集程度高，且受前一因素的影响，教育工作者的地位特别是政治地位一直不稳固，改革开放前总是被看成“资产阶级知识分子”，社会总是担心他们与无产阶级争夺下一代；改革开放后成为工人阶级一部分了，但受行政化明显的教育管理体制所制约，发挥个人主动性创造性的余地极为有限。由这两个特点而决定了教育体制的政治性、行政化特点，而这种政治性、行政化的特点又严重制约了教育的改革与发展。

　　以我国高等教育管理体制为例。新中国成立到1958年，高校普遍实行校长负责制。1958年至1961年，实行党委领导下的校务委员会负责制。1961年至1966年，实行党委领导下的校长为首的校务委员会负责制。“文化大革命”及至改革开放前，大学领导机构与全社会一致通称“革命委员会”，其实由造反派和军代表主持校务，大学基本停办。1979年至1985年，大学实行党委领导下的校长分工负责制。1985年至1989年，实行校长负责制试点。1989年至今实行党委领导下的校长负责制，此制由高等教育法和中国共产党党章反复明确加以肯定。这个领导体制与我国的政治形势发展、政治体制变迁基本一致，不仅充分证明了教育体制与政治体制的紧密相关性，而且看出其中的难点也与政治体制中的难点完全相同，这个难点就是党政关系。

　　从严格的意义上讲，整个国家的党政关系是指执政党与行政权力机构之间的关系，这在学校里是不应当存在的。但事实是，学校党委领导和学校行政管理之间的关系，完全复制了社会上各级政权中的党政关系，从而政权中的党政关系的所有优缺点都在学校里出现了，高校行政化弊端由此而来，其具体表现有时令人匪夷所思：因为学校里哪些事归党委、哪些事归行政没有明确界限，往往为一件很不起眼的事双方争得面红耳赤，最后只好由上级裁决。这决定了教育工作的任何改革都需要集体决定，经由上级批准才行，在这种情况下，任何领导者个人关于教育改革的想法（如果有的话）要能付诸实施，概率极小。何况在这种体制下，有想法的人往往难以立足。由此不难看出，现有的教育体制是不可能有效地推进教育改革和发展的。可以说，教育改革和发展有赖于教育体制的改革，而教育体制只有与国家的政治体制同步进行改革才会取得有效的进步。