来源：检察日报
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| 11月15日晚，上海市一座高层住宅楼发生火灾，造成58人遇难。新华社记者陈飞摄 |
官员问责：五大悬疑待解
问责何时启动？由什么机关启动？被问责官员应承担什么责任？能否复出？该怎样复出？
11月21日，上海“11·15”特大火灾58位遇难者逝去第7天。10余万名上海市民前往火灾发生地，向遇难者表示沉痛悼念。同时，人们希望相关部门迅速启动问责制，让失职、渎职者得到应有的惩处，以告慰遇难者及他们的亲人。
在第二天召开的上海市政府常务会议上，上海市市长韩正说:“上海建筑市场表现出的混乱现象以及监管不力，是造成"11·15"特别重大火灾事故的重要原因之一。”
此前的11月17日，国务院调查组认定，此次火灾是一起特别重大的责任事故。事故调查组表示，将严格依法依规开展调查，严肃追究事故责任。
11月18日，上海市静安区建设总公司、静安区建筑工程监理有限公司和上海迪姆物业管理有限公司的4名相关负责人因对此特别重大火灾事故负有重大责任，被刑事拘留。此前，包括上海佳艺建筑装饰工程公司2名负责人在内的8名犯罪嫌疑人已被刑事拘留。当时在微博上，有网民认为这是有人在推卸责任，“严重鄙视胶州路火灾抓几个民工背黑锅”。
11月26日，上海市检察院第二分院对“11·15”特别重大火灾事故中涉嫌重大责任事故罪的13名犯罪嫌疑人依法批准逮捕。被批捕的犯罪嫌疑人包括上海市静安区建设总公司原法定代表人、总经理董放，上海佳艺建筑装饰工程公司原法定代表人、总经理黄佩信等。
但截至目前，“11·15”特大火灾事故还没有政府官员被问责的消息传出。
对该作为不作为、不该作为乱作为的官员进行严厉问责，是社会各界的强烈呼声，受到党中央、国务院的高度重视。
2009年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》(以下简称《暂行规定》)，对党政领导干部问责的情形、方式及适用、程序等作出了详细规定。
今年3月，中共中央办公厅印发的《党政领导干部选拔任用工作责任追究办法(试行)》(以下简称《责任追究办法》)，对党政领导干部选拔任用工作中被问责官员的复出条件、限制、程序等问题也作了明确规定。
近日发布的《国务院关于加强法治政府建设的意见》也明确提出，“要严格行政问责”。
随着问责事件的不断增多，不少人提出了这样的疑问：什么情况下启动问责？问责该由谁来启动？被问责的官员应该承担哪些责任？能否复出？如何复出？就这些问题，记者采访了一些专家学者。
1、何时启动官员问责？
调查有了结果，把事实弄清楚，确定责任分担后尽快启动问责
10月30日2时30分许，山西省太原市滨河西路南延工程晋源区金胜镇古寨村路段因拆迁公司违法拆迁引发一起重大刑事案件，导致一人死亡、一人受伤。
案发不到半个月，11月13日晚，太原市委对晋源区古寨村“10·30”案件相关责任人作出处理。太原市委认为，晋源区委常委、区政府副区长计建中负有重要领导责任，决定免去其太原高新技术产业开发区党工委副书记、晋源区委常委职务，提请免去其晋源区政府副区长职务，并对其立案调查;同时责成晋源区免去其滨河西路南延工程协调指挥部总指挥、晋祠镇党委书记职务。晋源区住房和建设管理局副局长王全有负有直接领导责任，决定对其立案调查，并责成晋源区免去其住房和建设管理局副局长职务。
记者发现，《暂行规定》第十二条规定了问责程序，但对何时启动问责没有明确规定。这一观点得到了国家行政学院教授杨小军的认同。
11月25日，杨小军在接受记者采访时说:“问责的启动是一种程序性规定，在现行的党中央和国务院的规定中没有明确规定问责启动时间。我认为，问责的启动和事故的调查结果有关，因为调查有了结果，才能确定应当承担责任的人员。因此，问责启动应该是在事故责任确定以后尽快启动，比如半个月之内或一个月之内启动。”
中国人民大学法学院教授、博士生导师杨建顺则表示，问责启动时间不能一概而论。事故发生后，尽快启动问责是最理想的做法。但事故的发生原因很复杂，调查的时间长短不一样，因此启动的时间也不同。不管何时启动，进行问责有一个前提，就是要把事实弄清楚，确定责任分担后适时启动、尽快启动。
“另外，如果被问责官员承担的是政治责任，则不一定要等到把事故的原因调查清楚。《公务员法》第八十二条规定，"领导成员因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣社会影响的，或者对重大事故负有领导责任的，应当引咎辞去领导职务"。这是负有领导责任的领导干部承担责任的一种方法，是从政治层面、道德层面作出的处理，不以责任明确为前提。”杨建顺说。
2、由什么机关启动问责？
被问责的干部归哪一级管理，就由哪一级机关问责
《暂行规定》第十一条规定:“对党政领导干部实行问责，按照干部管理权限进行。纪检监察机关、组织人事部门按照管理权限履行本规定中的有关职责。”
在《暂行规定》中，有多处提到“问责决定机关”。那么，哪些机关可以作为“问责决定机关”?
今年3月，针对发生在海南省三亚市的“豇豆事件”，三亚市委问责了该市农业局局长宫建国等四人。这一事件的问责决定机关是三亚市委。
今年7月12日，江苏省南京市雨花台区的花神大道因暴雨积水严重，第二天南京市纪委、监察局通过部分媒体发布消息，对该区分管副区长迟延安等三人问责。该事件的问责决定机关是南京市纪委、监察局。
2009年9月8日，河南省平顶山市新华四矿发生瓦斯爆炸事故，致使76人死亡、15人受伤。今年6月21日，该市卫东区兴东二矿发生特别重大炸药爆炸事故，共造成47人遇难、26人受伤。今年7月，河南省委召开常委会，听取河南省政府安全生产委员会关于兴东二矿事故的汇报后，决定对平顶山市市长李恩东等人给予停职的处分。随后，国务院对“6·21”事故调查报告的批复认定，上述两起事故均为责任事故，时任平顶山市市长的李恩东对两起事故都负有领导责任，给予降级和党内严重警告的政纪、党纪处分。可见，对李恩东进行问责的决定机关有两个:河南省委和国务院。
从这三个事例可以看出，问责决定机关是不同的。
杨建顺在接受采访时说:“问责决定机关可以是被问责党政领导干部所在单位的上级主管机关。国务院《关于特大安全事故行政责任追究的规定》中，对特大安全事故应该承担责任的人员、范围作出了具体明确的规定。一个地方或一个单位发生了重大事故，需要问责的，实行层级问责制。纪检监察部门、组织人事部门可以提出问责建议，这也是启动问责的一种方式。问责是多层面、多形式的，应以上级主管部门和纪检监察机关为主。”
杨小军则认为，问责决定机关和干部管理权限有关。一般来说，被问责的是人，少数情况下还会涉及到单位。如果被问责的是人，就要按照干部管理权限进行，因为我国对干部是分级别管理的。从这个意义上来说，问责决定机关应该是对可能涉及到的问责干部中级别最高的干部有管理权的机关。根据党管干部的原则，由组织人事部门和纪检监察部门提出问责意见，被问责的干部归哪一级管理，就由哪一级机关启动问责。
3、被问责官员承担何责任？
按照官方规定有三种:行政责任、纪律责任和刑事责任
上述三个事件中，被问责的官员承担的都是行政责任。《暂行规定》第七条规定:“对党政领导干部实行问责的方式分为:责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、免职。”这一条规定的就是被问责官员应该承担的行政责任。
《暂行规定》第四条规定:“党政领导干部受到问责，同时需要追究纪律责任的，依照有关规定给予党纪政纪处分;涉嫌犯罪的，移送司法机关依法处理。”清华大学廉政与治理研究中心主任任建明教授、北京航空航天大学廉政研究所副所长杜治洲认为:“这一条非常清晰地界定了问责的责任范围，明确区分了政治责任和法律责任。”
所以，从《暂行规定》来看，被问责官员可能承担的责任有行政责任、纪律责任和刑事责任三种。
而受访专家则从不同的角度，提出了一些自己的看法。
杨小军认为，问责的责任主要有两种，一种是直接责任，也就是法律性质的责任，比如说监管机关渎职、失职的，相关人员要承担刑事责任。这种情况下，问责、处分和刑事责任可以用在同一个人的身上。从法律上说，这三种责任不分先后，可以同时进行，但需要相关机关进行协调。另一种问责责任实际上是一种政治责任，这种责任和刑事责任无关。按问责规定，一些高层领导要对本地区、本系统、本部门发生的特大事故承担责任，这是一种纯粹的政治上的责任。
杨建顺则认为，被问责官员应该承担的责任有三种:行政责任、刑事责任、赔偿责任。行政责任是被问责官员应该承担的一般责任。如果被问责官员在事故中有违法行为，构成犯罪的，应该追究刑事责任。如果被问责官员在事故中有故意或者重大过失行为的，还要承担一定的赔偿责任。赔偿的标准，应该是在不影响其基本生活的情况下，承担部分费用。
4、被问责官员能否复出？
受过刑罚被开除公职不再具有公务员身份的不能复出
关于被问责官员的复出问题，《暂行规定》第十条第二款规定:“引咎辞职、责令免职、免职的党政领导干部，一年内不得重新担任与其原任职务相当的领导职务。”《责任追究办法》第十六条规定:“受到调离岗位处理的，一年内不得提拔;引咎辞职和受到责令辞职、免职处理的，一年内不得重新担任与其原任职务相当的领导职务，两年内不得提拔;受到降职处理的，两年内不得提拔;同时受到纪律处分的，按照影响期长的规定执行。”
大多数受访学者认为被问责官员可以复出，但是应该有一定的限制。
有网友主张，对在重大责任事故中被免职的官员永远不再起用才能起到足够的震慑作用。
杨小军认为，如果被问责的官员承担的是政治责任，就不要复出了。因为政治责任是对社会或对死难者家属或对责任事故的一种谢罪，是政治风险的承担和政治压力的释放。承担这种责任官员的复出会引发舆论、死难者家属及老百姓的不满。当然，“现行规定中没有规定"政治责任"。从这个角度来说，被问责官员复出只要不违反《暂行规定》和《责任追究办法》的规定，是可以复出的”。
被问责官员接受处理后，认真悔过，严格要求自己，能否复出呢?杨建顺表示:“只要被问责官员充分认识了自己的责任，充分改过，就可以复出。”同时，他提出了不能复出的两种情况:依据《公务员法》的相关规定，受到刑事处罚、不再具有公务员身份的人，当然不能复出。另一种情况是受到行政处分被开除公职的人，也不能复出。
5、被问责官员该怎样复出？
被问责的官员即使复出也要低位复出
据人民网11月15日消息，河南省平顶山市原市长李恩东11月初出任河南省水利厅副厅长，级别仍为正厅级。此时距他被给予停职处分仅四个月。
2009年8月5日，因两年不交停车费、并辱骂殴打负责物管的老人，四川省泸州市龙马潭区交通局局长谢林被免职;同月7日，被免职的谢林到泸州市经济开发区管理中心报到;10日，谢林正式任职，职务是办公室副主任。
2009年10月，广州海事法院院长罗国华因出国“豪华游”被免职;同年12月30日，他又被任命为广东省政协副秘书长。
今年8月，四川省简阳市市长段成武因违法批地，被简阳市所属的地级市资阳市给予党内警告处分，并调离市长岗位。然而仅在一周之后，段成武又被任命为资阳市财政局局长。此事引起舆论的广泛关注和强烈质疑。10月30日，资阳市委宣传部发布通报称，段成武已被再次免职。
……
媒体报道的这几条新闻，将近年来颇为公众关心的被问责官员如何复出问题再次被推上舆论的风口浪尖。
“被问责的官员即使复出也要低位复出。”中央党校教授林喆在接受媒体采访时说，“如果被问责官员高位复出或者同位提一级，丝毫体现不出对他们的惩罚。”她建议，比如地厅级被问责干部复出后只能当处级干部，省部级被问责干部复出后只能当地市级干部，重要岗位上的干部要到非重要岗位上去。对多次出现问题的官员要实行禁入，终身不得再为官。
中国人民大学法学院副院长、博士生导师胡锦光教授认为，被问责的官员复出前，首先要做到前一个问题有了结论，党纪政纪上有什么处理应该公开透明。有了结论之后，再根据其在其他岗位上的工作业绩和对其工作能力综合考察评定后再起用。
杨建顺则认为:“按照责任轻重、性质、大小，具体承担的责任，对复出时间、复出形式以及复出后的待遇都要进行详细规定，这才符合权利义务及责任法定的要求。”
作者：孙艳敏
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