北京人口政策转向：单纯限制人口政策面临转向

　　日前，在中共北京市委审议通过“北京‘十二五’规划建议”的会议上，北京市委书记刘淇着重强调了两个问题：一是做好人口调控工作，二是要抓紧落实治理交通拥堵方案。这两个问题正好反映了北京市面临的当务之急：人口增长和交通拥堵——正在迅速把北京这个超级大城市推向人们能忍耐的极限。

　　增长压力巨大

　　2009年底北京市常住人口达1972万，而之前的规划是到2020年要控制在1800万

　　从1980年以来，党中央、国务院和中央书记处，关于北京城市建设的方针和规划曾经做过六次书面的指示和批复，其中对北京城市人口的明确规定就有两次，分别是1983年和1993年。其中，1983年的批复具体要求到2000年全市常住人口控制在1000万人左右，1993年的批复中要求到2010年北京市常住人口控制在1250万人左右；直到2003年，国务院批复《北京城市总体规划（2004-2020）》，其中明确提出北京2020年人口控制在1800万。

　　而实际上，2000年北京市的常住人口实际为1381.9万人，2009年底北京市常住人口就达到了1972万人。

　　这一切都向北京提出了一个严峻的问题：如果人口再以这个速度持续增长，北京人未来的生活该是什么状态？

　　近几年来，生活在北京的人们越来越感觉到生活环境正以加速度发生着变化，由人口膨胀带来的交通、就业、医疗、教育等方方面面的问题成为困扰每一个城市人的慢性病。

　　人口规模膨胀也使环境质量下降，最新的生态质量评价显示，2009年北京市各区县生态质量等级均属一般。生活垃圾日产生量1.83万吨，设施总设计日处理能力1.27万吨，实际日处理1.74万吨，处于超负荷运行状态，导致垃圾填埋场服务周期缩短，平均剩余服务期限仅为4年左右。在全国113个大气污染防治重点城市中，北京市排名倒数第六位。

　　除此之外，由于公共服务供需矛盾突出，危及到了社会的安全和稳定。据统计，本市每增加1人，每日交通出行量增加2.64次，目前六环路以内地区日出行总量已达3500多万人次，交通压力日益加大。在京接受义务教育的外来务工人员随迁子女已由2000年的9万余人迅速增长到2009年的41.8万人，占学生总数的40%。

　　中国科学院生态环境研究中心研究员、国际科联环境问题科学委员会第一副主席王如松曾表示，经过科学测算，北京人口最多应为1750万，这包含了常住人口和流动人口。超过这个数字，人们的生活质量、环境质量会大大下降，资源会短缺，人的心理也会备感压力。

　　强调服务和管理

　　“十二五”时期将重点提高对人口的服务管理水平，而不再是控制人口数量

　　不过，北京市政府副秘书长刘志表示，北京市“十二五”规划将重点加强对人口的服务和管理。针对流动人口、常住人口、户籍人口采取有针对性的措施，提高对人口的服务管理水平，而不再是控制人口数量。

　　在改革开放30年后的今天，作为中国可持续发展能力中重要一环的“人口问题”，早已不仅仅限于“人数”问题，在继续控制人口总量的同时，更要重视提高人口素质，优化人口结构，由单纯控制人口数量向统筹解决人口问题转变。北京市的人口结构问题也日益凸现。

　　与上海、深圳相比，这两个城市的流动人口就业比例比北京高，大部分流动人口参与经济发展，北京则有更多的非就业人口，如学龄儿童、养老一族；在产业方面，上海流动人口的技能水平也要高于北京。另外，北京各区县间人口密度的差异之大，在国内大城市中也非常突出。

　　另外一个结构问题，是流动人口和户籍人口的比例，过去研究认为，北京市流动人口占25%比较合适，而现在远远超过了这个数字。1978年首都常住外来人口仅有21万，而2008年首都常住流动人口达465.1万，约占常住人口的1/3。如此规模庞大的流动人口聚集，向首都人口规划和人口服务管理提出了更大的挑战。这样的问题将会在“十二五”期间对北京经济社会发展产生集中影响，由此引发的教育、就业、交通等问题可能在“十二五”期间产生“井喷”。

　　首都经济一直持续快速增长，为我们优化人口结构提供了充足的经济动力，北京新的城市功能定位也呼唤与之相适应的人口环境。

　　中国人民大学社会与人口学院院长翟振武认为，在社会经济快速发展、人们需求不断升级的今天，人口发展的目标已经不仅仅局限于追求人口规模适度方面，而是要追求人口均衡。人口均衡是指人口的发展与经济社会发展水平相协调、与资源环境承载能力相适应，并且人口总量适度、人口素质全面提升、人口结构优化、人口分布合理及人口系统内部各个要素之间协调平衡发展。

　　因此，专家指出，用简单的提高门槛来限制外来人口是比较难的，单纯限制人口会引发许多批评和争议，强化对外来人口的服务和管理水平显得尤为重要。

　　提高经济发展质量

　　北京市人口调控问题，从根本上说是一个如何减少经济发展对劳动力需求的问题，必须从经济发展方面进行“源头控制”

　　近年来，抑制北京市人口过快增长势头的问题，普遍被当成一个是否应该限制外来人口进京的问题。而专家们则认为，北京市人口增长是北京市经济发展的结果，换句话说，是北京市岗位留人的结果，过去的经济增长仍是过度依赖于劳动力才导致人口膨胀。

　　国外许多发达国家的著名城市自然也有其区位优势，经济长期以来也有大幅度增长，但却并没有导致人口过度增长。北京市人口如此快速增长，显然反映出北京经济发展过度依赖于劳动力增长的外延式发展的特征。

　　北京市人口调控问题，从根本上说是一个如何减少经济发展对劳动力需求的问题。这不能通过外来人口管理解决。北京人口调控必须从经济发展方面进行“源头控制”。所以，问题的实质不在于北京市人口增长是否可以突破有关的人口规划，而在于其是否能够突破发展方式，提高经济发展质量。

　　翟振武认为，大城市发展有其规律，控制人口最好的办法应该是通过产业的升级换代和产业的分布、行业的分布，来引导人口合理的分布。产业不合理布局，不升级换代，都是劳动密集型产业，就必然需要更多的岗位，人口就会相应涌入。产业升级换代和产业合理布局是解决大城市人口规模过快增长的一个有效途径，这要比行政上设置进城门槛有效得多，也符合经济发展的规律。

　　给城市功能做减法

　　虽然在新的城市功能定位上，北京已经去掉了“经济中心”的帽子，但解决北京人口问题，仍然任重而道远

　　由于人为增加了多种城市功能，北京事实上拥有太多的各种“中心”，比如经济中心、金融和商业中心、汽车城、软件研发中心、航天城、航空和铁路交通中心、科技和教育中心、总部基地中心、体育中心、会展中心、新闻出版中心、影视中心等。据不完全统计，北京城市拥有的“中心(核心)”称谓多达十几个。

　　不过，今年7月，国内多家媒体根据城市的综合实力、民生满意度、婚姻美誉度、生活水准等指标综合后评选出的“中国十大最幸福城市”，北京、上海等超级大城市却榜上无名，前十名依次为杭州、珠海、长春、青岛、成都、桂林、大连、昆明、长沙、天津。从网络民意的反映以及近年国内舆论“逃离北上广”的呼声，有理由相信，北京带给居民的幸福感，的确在快速下降。

　　虽然在新的城市功能定位上，北京已经去掉了“经济中心”的帽子，可是追求经济扩张还处处表现在各种核心区、开发区的发展上，中央商务区(CBD)、金融街的扩容，在城市核心区域不断塞进各种庞大的功能，建起大体量的写字楼，最终的效果是加剧城市中心区的交通恶化，降低城市的运行效率，极大地损伤北京居民的幸福感。

　　解决北京人口问题，仍然任重而道远。